无权处分行为的效力

武汉大学法学院硕士研究生　　梅瑞琦 430072


我国合同法第51条规定：无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无权处分的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。这是我国立法上首次规定无权处分问题。但对于无权处分签订的合同的效力，由于条文规定较为简单，引起了学界的广泛争议。我国通说持效力未定的观点，但是此说未能解决大量存在的非现货交易的现实问题。笔者则认为将无权处分签订的合同理解为有效的合同，更有利于保持财产关系的静态安全与动态安全之间的平衡，更有利于保护当事人的利益。

　　一、物权行为变动模式的选择
　　关于无权处分行为的效力，我国主要的观点有无效说，效力未定说和有效说。从表面上看，这几种观点仅仅是对无权处分行为效力的认定有差异，但在更深层面上，它们的逻辑前提已然有异。他们代表着论者对我国物权行为变动模式的立法选择上认识的差异。①笔者认为对无权处分行为的效力理解时，应采物权行为有因性理论作为逻辑前提。
　　（一）我国的立法例已然采物权行为有因性理论，为保持立法上的一致，应依据物权行为有因性理论来理解无权处分行为的效力。我国民法通则第７２条及合同法第１３３条的规定，均将合同的效力与所有权的变动联系起来，将所有权的变动作为合同的直间效力。并且，合同法第１３０条规定的买卖合同的定义，将处分行为和负担行为联系在一起，作为合同债权行为的一部分。合同法第１３５条更是明确规定出卖人负有转移标的物所有权的义务。因此可见，合同标的物所有权的转移只要合同双方当事人之间达成合同的合意，即可通过交付进行，而无需再经双方当事人就合同标的物的移转即物权行为进行合意。我国的上述立法例，显然有别于采物权行为无因性理论的德国民法典，而与采物权行为有因性理论的法国民法典，瑞士民法典相仿。因此，可以认为我国的立法是奉行以物权行为有因性理论为基础的非物权行为变动模式。为保持立法精神的一致，对于我国的无权处分行为的效力，也须以此为逻辑前提进行理解。
　　（二）物权行为无因性理论本身具有局限性。物权行为的无因性虽然使法律关系明确，易于判断，有助于减少交易成本，保障交易安全。但物权无因性理论将当事人的地位由物权请求权人贬为债权请求权人。在买卖合同中，买受人基于合同取得合同的标的物后，即使合同归于无效或被撤销，出卖人也只能基于债权向买受人主张不当得利请求权，而不能主张所有物返还请求权。此时，如买受人发生破产情形，出卖人只能以其债权作为破产债权参与分配，并且在第三人对买受人的财产进行强制执行时，出卖人也不能对此提起异议之诉，这显然不利于保护出卖人的利益。物权无因性理论偏重于保护交易安全，而对所有权之静态安全的保护则嫌不足。故有学者主张，应突破物权行为无因性，使之与债权行为同命运，而提出三种理论：共同瑕疵，条件关联，法律行为一体化。②甚至有学者认为，物权行为独立性与无因性之理论，原重在保护交易之安全，而现有不动产登记之绝对效力及动产善意取得制度，已足司其职，就此点而言，上述理论有无存在之价值，颇值检讨。③　　　　　
因此无论从我国的立法思想上，还是从物权行为理论上，我们都应按照物权行为有因性理论来理解无权处分行为的效力。

　　二、无权处分行为的效力判断
　　依物权行为有因性理论，处分行为是指以物权变动为目的所订立的债权合同。无权处分行为是指对特定标的物没有处分权的当事人所订立的，以引起标的物物权变动为目的债权合同。无权处分行为可以包括出卖他人之物，出租他人之物，以他人财产设定抵押或其他权利负担，共有人未经其他共有人同意而处分共有财产等。
　　（一）关于无权处分行为的效力，我国学界通说观点为债权合同效力未定，认为无权处分人与第三人订立的合同，只有经权利人追认或无权处分人订立合同后取得处分权时才有效。但是，如果将合同作为效力未定的合同，须经权利人追认或无权处分人事后取得处分权才发生效力，则不利于保护交易第三人的利益。如果权利人不追认或无权处分人事后没有取得处分权的，无权处分人与第三人之间订立的债权合同为无效合同，那末第三人则无法取得标的物的物权，也无法向无权处分人追究其违约责任，只能要求其承担缔约上的过失责任，而缔约上的过失责任对于第三人权利的保护和救济远不足违约责任周延。
　　（二）从国际立法上看，许多立法例均规定无权处分行为有效。如1994年国际私法统一协会制定的《国际商事合同通则》第3.3条第2款规定：“合同订立时一方当事人无权处置与该合同相关联之财产的事实本身并不影响合同的效力。”《欧洲合同法原则》第4.102条规定：“仅仅由于合同成立时所负债务的履行不能或由于一方当事人无权处分合同关涉的财产，合同并不无效。”上述立法均明确规定无权处分人与第三人之间订立的合同并不因合同订立之时当事人欠缺处分权而影响合同的效力。无权处分行为有效的立法规定，显然更符合现代市场经济发展的趋势。在现代市场经济条件下，合同当事人双方签订合同时，出让方往往并为现实地对合同标的物享有处分的权利，只是在订立合同后，积极取得合同标的物的处分权以履行合同，实现自己订立合同的目的。此时，出让人订立合同的行为实际上就是无权处分行为，如果否认该类合同的效力，无异于要求市场交易都必须是现货交易。这显然有悖于现代市场经济的效率要求，不利于促进市场交易，也不利于保护当事人的利益。
因此，将无权处分行为的效力理解为有效，乃较为符合现代市场经济发展的需要，更有利于保护当事人的利益，有助于物权静态安全与动态安全之间的平衡。并且，在制度层面上也没有与善意取得制度和权利瑕疵担保制度相矛盾。

　　三、无权处分行为与善意取得制度
　　依学界通说，善意取得制度是指动产占有人以动产所有权的移转或其他物权的设定为目的，即使动产所有人无处分动产的权利，善意第三人仍可取得动产所有权或其他物权的制度。善意取得制度的设立目的，乃在于更好地保护善意第三人的利益，但对于保护权利人的利益也大有裨益。在权利人向善意第三人主张返还请求权之前，物已因不可归责于善意第三人的原因灭失时，如无善意取得制度，则物的风险仍由权利人负担，反而对权利人不利。动产无权处分行为的效力的一般规定，直间影响到善意取得制度一般规定的制度设计，属于理应考察的前提性问题。④
　　在无权处分行为有效的前提下，第三人可依有效合同要求无权处分人履行合同，交付标的物。但是第三人为恶意时，即使无权处分人已经交付标的物，也不能获得标的物的圆满物权，原权利人仍可基于物上追及力向其主张返还原物请求权。在第三人为善意的情况下，无权处分人交付标的物之前，权利人仍对标的物享有所有权，可以向无权处分人主张返还原物请求权。此时，权力人如先行取回标的物，使其所有权恢复圆满状态，则导致无权处分人履行不能，善意第三人只能依有效合同要求无权处分人承担违约责任。如善意第三人依债权请求权先行取得标的物，善意第三人则基于其“善意”，自无权处分人交付标的物时起，即可补正无权处分人的权利瑕疵取得标的物的圆满物权，使原权利人的所有权归于消灭。此时，原权利人只能要求无权处分人承担侵权责任或返还不当得利。但是，在善意第三人无偿受让标的物时，无权处分人并没有从善意第三人处取得价金，因而权利人无法向其主张返还不当得利请求权，而只能要求其承担侵权责任。该侵权责任性质为一般侵权，适用过错责任原则。如果无权处分人处分他人之物时不存在过错，不知道且不应当知道其对标的物的处分为无权处分，则将免除责任，那末权利人将无法要求其承担侵权责任。这显?
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我国合同法第７４条关于撤销权的规定亦说明了善意取得须以善意第三人有偿受让为要件的必要性。该条规定：“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。”债权人行使撤销权的要件之一为债务人有碍于债权实现的行为。对于债务人的无偿转让行为，无论受让人是恶意还是善意，对债权人撤销权的行使都没有影响。如果善意取得制度不以善意第三人的有偿受让为必要，那末第三人基于其善意就可以取得标的物的所有权，这显然是与我国合同法关于撤销权的规定是相冲突的。因此，从以上两个层面上来看，我国将来就善意取得制度立法时，应以善意第三人的有偿受让为要件，以与无权处分和撤销权的有关规定相协调。

四、无权处分与表见代理
所谓表见代理，指本属于无权代理，但因本人与无权代理人之间的关系，具有授予代理权的外观，致相对人相信其有代理权而与其为法律行为，法律使之发生与有权代理同样的法律效果。表见代理制度的立法目的，在于保护相对人利益和交易安全，随着市场经济的发展和民法对交易安全的重视，其适用范围不断扩张。梁慧星先生在《民法总论》中介绍了两个类推适用表见代理的日本判例。⑦第一个判例是日本最高裁判所昭和４４年１２月１９日判决。案情是，本人甲授予代理人乙以不动产担保借入金钱的权限，而代理人乙自称自己即甲本人，将该不动产出卖与第三人丙。而丙误信乙为甲，并与之订立购买契约。法院认为，代理人假称本人为权限外的行为的场合，对方相信该行为为本人自身的行为时，并非相信代理人有代理权；但就该信赖值得交易上的保护来看，与信赖代理人有代理权的场合并无二致。因此，以信其为本人自身的行为并有正当理由为限，应类推适用民法第１１０　　　　　　　　条（表见代理）的规定是本人对该行为结果负责。第二个判例是东京地方裁判所平成３年１１月２６日判决。案情是，代理人乙超越代理权，订立金钱消费借?踉技耙员救瞬欢??瓒ǖ盅喝ǖ钠踉迹?蚪鸲罹薮螅?苑降笔氯艘?蟊救巳啡希??砣艘缘谌
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交易上有正当理由的信赖应予以保护。⑧
我国《合同法》第５１条的规定，认为无权处分人为无权处分他人财产时，非经权利人追认或无权处分人于订立合同后取得处分权，合同非为有效。这实际上是从本人的角度，即从静的安全的角度来看待问题，而忽视了交易第三人的信赖利益，而且从制度层面上讲，我国关于无权处分效力的规定也与表见代理的规范意旨相冲突。代理人的无权处分行为，可适用表见代理的规定，也可适用我国《合同法》第５１条的规定，适用表见代理则可得出合同有效的结论，而适用我国《合同法》第５１条的规定，则可得出另一相反的结论，即合同效力未定。在不利于本人的场合，本人将会拒绝追认，而代理人又难以取得处分权，因而合同效力未定将又会在大多情况下等同于合同无效。我国法律对代理人的无权处分行为的适用并无明确规定，因此可以适用表见代理的规定，也可适用我国《合同法》第５１条的规定，然因适用不同的规定竟可得出截然相反的结论，不能不说是我们法律上的缺憾。

　　五、无权处分与权利瑕疵担保
　　我国合同法第１５０条规定：“出卖人就交付的标的物，负有保证第三人不得向买受人主张任何权利的义务，但法律规定的除外”。该条规定要求出卖人对第三人负有有权处分的担保义务。由于合同法对于违约责任在总体上采严格责任原则，在解释上应当认为，传统的瑕疵担保责任在我国合同法上已经丧失其独立性而并入了违约责任的范畴。⑥将无权处分行为的效力理解为有效，与合同法１５０条关于权利瑕疵担保的规定并不矛盾。
无权处分人处分他人之物时，依照合同法第１５１条的规定，无权处分人在受让人为恶意时免除其权利瑕疵担保的义务。因此，只有在受让人为善意时讨论权利瑕疵担保才有意义。在现实生活中可能出现受让人向出卖人主张权利瑕疵担保责任的情形大致有以下三种：（１）无权处分人处分他人之物，该物上并无设有他物权的；（２）无权处分人处分他人之物，该物上设有他物权的；（３）处分人处分设有他物权的己物。其中（1），（2）种情形属无权处分他人之物的行为。在第一种情形中，受让人善意且有偿受让财产或财产权利时，即可依善意取得制度取得标的物的所有权或其他权利，权利人不得向其主张所有物的返还请求权。此时自无适用合同法第150条规定之必要。在第二种情形中，受让人善意且有偿地受让财产或财产权利时，依善意取得制度取得标的物的所有权或其他权利，虽然此时物之所有人不能向其主张所有权的返还请求权，但是于标的物上先行设有他物权的他物权人，仍可向受让人主张权利。此时因为存在权利瑕疵，受让人可依合同法第150条规定向无权处分人要求承担权利瑕疵担保责任。在第三种情形中，善意且支付对价的受让人，依有效合同当然取得标的物的所有权或其他权利，但他物权人可向受让人主张权利。此时仍有合同?
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　　综上所述，将无权处分行为的效力认定为有效，是顺应现代市场经济发展对法律的要求，有助于解决现实生活中存在的大量现实问题，有助于促进交易与平衡所有权的动态安全和静态安全。而且也有利于实现法律上的逻辑自足，从而保持体系上的完整性和法律制度间的相互协调。

注：
①王轶：《物权变动论》，中国人民大学出版社，2001年版，第204页
②王泽鉴：《民法物权·通则·所有权》，中国政法大学出版社，2001年版，第89页
③谢在全：《民法物权论》，中国政法大学出版社，1999年版，第72页
④王轶：《物权变动论》，中国人民大学出版社，2001年版，第242页
⑤孙鹏：《论无权处分行为》，载《现代法学》，2000年第４期
⑥韩世远：《无权处分与合同效力》，载《人民法院报》，1999年11月２３日
⑦梁慧星：《民法总论》，法律霭嫔纾?996年版，第234页
⑧梁慧星：《民法总论》，法律出版社，1996年版，第234、235页

新闻出版总署


关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见


为深入贯彻落实科学发展观，落实国家《文化产业振兴规划》，按照中央提出的转变经济发展方式和调整经济结构，提高经济发展质量和效益的要求，充分发挥新闻出版业在巩固舆论阵地、传承中华文明、培育民族精神、提高公民素质、促进经济增长、推动社会进步、增强综合国力等方面的重要作用，现就进一步推动新闻出版产业发展，提出如下意见。

1、新闻出版产业发展的态势和机遇

新闻出版产业发展正处于重要的战略机遇期，具备了在新的历史起点上实现大发展的良好条件。

改革开放以来，新闻出版产业得到快速发展。特别是党的十六大以来，新闻出版体制改革取得实质性突破和重大进展，市场主体逐步形成，产业规模迅速壮大，产业结构日趋合理，国际竞争力不断增强，新闻出版产业作为科技含量高、资源消耗低、环境污染少、涉及领域广、产业链条长、投入少、产出大、发展潜力好的朝阳产业，已成为国民经济的重要组成部分，成为经济发展新的增长点和经济结构调整的着力点，在中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局中凸显出越来越重要的地位和作用。

当前，我国新闻出版产业仍处于发展的初级阶段，基础较差，规模较小，实力较弱，竞争力不强。突出表现在：产业结构趋同，产业集中度低，资源配置不尽合理，市场条块分割、资源分散和地区封锁依然严重，传统业态向新兴业态转型迟缓，企业创新能力不足，对外贸易逆差仍然较大，人才队伍建设和经营管理水平等还不适应新闻出版产业发展的需要。要通过抓发展，努力走出一条符合文化建设规律和社会主义精神文明建设要求，适应社会主义市场经济体制，结构优化，速度较快，社会效益和经济效益俱佳，产业整体质量不断提升的可持续发展道路。

新闻出版产业发展正处于重要的战略机遇期，具备了在新的历史起点上实现大发展的良好条件。党的十七大关于推动社会主义文化大发展大繁荣的战略部署，对新闻出版产业发展提出了新的更高的要求；中国特色社会主义事业“四位一体”发展的整体布局，凸显了新闻出版产业的重要地位；人民生活水平不断提高，文化消费快速增长，社会主义新农村文化建设，拓展了新闻出版产业发展的空间；新闻出版体制改革的顺利推进，《文化产业振兴规划》的实施，为新闻出版产业发展提供了内在动力；高新技术特别是信息技术的迅猛发展，为新闻出版产业创新业态、实现产业战略转型提供了有利条件和广阔前景；资本市场的不断完善，为新闻出版企业融资提供了机会；中国日益提高的国际地位以及不断扩大的中华文化影响力，为新闻出版产业“走出去”创造了条件；各级党委、政府的高度重视，为新闻出版产业发展提供了坚强的思想保证和组织保证。

2、推动新闻出版产业发展的指导思想、原则要求和主要目标

努力完成全面建设小康社会赋予新闻出版产业发展的各项任务。新闻出版生产力明显提升，力争到“十二五”末，实现新闻出版产业增加值比2006年翻两番；新闻出版产业结构调整基本到位，形成一批骨干新闻出版企业；新兴产业蓬勃发展，数字出版、网络出版、手机出版等战略性新兴产业领域的发展水平和速度达到世界先进水平；基本建立起统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系和技术先进、覆盖全面、传输快捷的现代传播体系；基本扭转新闻出版产品和服务的出口逆差状况。

推动新闻出版产业发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，高举旗帜、围绕大局、服务人民、改革创新，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，始终把发展作为第一要务，树立新的新闻出版发展观，突出战略重点，明确主攻方向，兼顾当前和长远，着力转变发展方式，着力优化产业结构，着力推进产业创新，做大主体，做强主业，切实解放和发展新闻出版生产力，大力推动新闻出版产业又好又快发展。

推动新闻出版产业发展的原则要求是：必须坚持以社会效益为最高准则，牢牢把握社会主义先进文化的前进方向；必须坚持以人为本，充分尊重群众的主体地位和首创精神，不断满足人民群众日益增长的多层次、多样性、多方面精神文化需求；必须坚持转变发展方式，优化产业结构，进一步降低新闻出版企业生产能耗和污染物排放，提高新闻出版发展的质量和效益；必须坚持以体制机制创新和科技进步为动力，继续深化新闻出版体制改革，推动新闻出版内容创新与战略性新兴产业发展；必须坚持优化所有制结构，实现以公有制为主体、多种所有制共同发展；必须坚持打破条块分割、地区封锁、城乡分离的封闭格局，努力建设统一开放、竞争有序、健康繁荣的大市场；必须坚持对外开放，加大“走出去”力度，不断提高中华文化的国际影响力和传播力；必须坚持一手抓发展，一手抓管理，为新闻出版产业发展营造健康有序的市场环境；必须坚持以党的领导为根本保证，确保党管舆论、党管干部、党管人才，做到尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，最大限度地发挥新闻出版工作者的积极性、主动性和创造性。

推动新闻出版产业发展的主要目标是：努力完成全面建设小康社会赋予新闻出版产业发展的各项任务。新闻出版生产力明显提升，新闻出版产业发展速度高于同期国内生产总值发展速度，在国民经济中所占比重逐步提高，力争到“十二五”末，实现新闻出版产业增加值比2006年翻两番。新闻出版产业结构调整基本到位，产业、产品和企业结构更趋合理，产业区域布局与地区经济社会发展协调一致，新闻出版产品和服务更加丰富，企业自主创新能力与高科技应用水平大幅度提高，形成一批拥有自主知识产权、知名品牌以及有较强国际竞争力的骨干新闻出版企业。新兴产业蓬勃发展，数字出版、网络出版、手机出版等战略性新兴产业领域的发展水平和速度达到世界先进水平。基本建立起统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系和技术先进、覆盖全面、传输快捷的现代传播体系。基本扭转新闻出版产品和服务的出口逆差状况，大幅度提升中华文化的国际传播力和影响力。
3、推动新闻出版产业发展的重点任务

鼓励纸介质传统新闻出版产业创新读物形式，积极发展纸介质立体、有声读物，打破出版载体界限，加快向多种介质出版产品共存的现代出版产业转变；积极发展战略性新兴新闻出版业态，支持企业对出版内容资源进行全方位、立体式、深层次开发利用；加快发展民族动漫出版产业，特别是鼓励网络和电子游戏等产品的出版，推动对动漫、游戏出版资源的深度开发利用；推动印刷产业向现代服务型转变，大力发展绿色印刷，对高耗能、高排放的落后产能要坚决予以淘汰；重点培育一批主业突出、辐射力强的全国性和区域性新闻出版现代流通企业和企业集团，推动有条件的企业跨地区、跨国连锁经营，积极扶持农村出版物市场和连锁网点建设，打造全国统一的网上结算平台。

发展图书、报纸、期刊等纸介质传统出版产业。支持新闻出版企业组织策划和出版更多贴近实际、贴近生活、贴近群众的优秀精神文化产品，生产出更多思想性、艺术性、可读性俱佳的原创精品力作。鼓励新闻出版企业创新纸介质读物形式，积极发展纸介质立体、有声读物，提升传统纸介质出版物的吸引力。打破出版载体界限，在多个出版平台上对出版内容进行深度开发和加工，实现一次性生产、多媒体发布。支持新闻出版企业积极采用数字、网络等高新技术和现代生产方式，改造传统的创作、生产和传播方式。加快从主要依赖传统纸介质出版产品向多种介质出版产品共存的现代出版产业转变。

发展数字出版等非纸介质战略性新兴出版产业。积极推动音像制品、电子出版企业向数字化、网络化转型。积极发展数字出版、网络出版、手机出版等以数字化内容、数字化生产和数字化传输为主要特征的战略性新兴新闻出版业态。支持新闻出版企业以互联网为平台，以图文、音频、视频等形式，对出版内容资源进行全方位、立体式、深层次开发利用。支持电子纸、阅读器等新闻出版新载体的技术开发、应用和产业化，提高数字阅读设备的质量、方便性以及版权保护水平。

发展动漫、游戏出版产业。加快发展民族动漫出版产业，特别是鼓励网络和电子游戏等产品的出版，提高民族动漫、游戏的数量和质量。对优秀原创动漫、游戏作品及其相关人员、单位进行奖励和支持，大力扶持民族原创动漫、游戏精品，培养民族原创动漫、游戏领军人物。鼓励开展优秀原创动漫、游戏产品的少数民族语言译制出版工作。推动对动漫、游戏出版资源的深度开发利用，不断提升其出版产品附加值。

发展印刷、复制产业。巩固和壮大出版物印刷、包装装潢印刷品印刷、其他印刷品印刷和只读类光盘复制、可录类光盘生产等印刷、复制产业。加大印刷、复制产业结构调整力度，促进印刷、复制产业升级换代。鼓励印刷、复制企业积极采用数字和网络技术改造生产流程和现有设备。实施数字印刷和印刷数字化工程，推动发展快速、按需、高效、个性化数码印刷。推动印刷产业从单纯加工服务型向以提高信息增值的现代服务型转变。支持新一代大容量高清光盘的研发和产业化。鼓励印刷企业上下游共同探索循环用纸等新材料新工艺的研发和应用，大力发展绿色印刷。对高耗能、高排放的落后产能，要运用环保、技术标准、产业和融资政策等手段，坚决予以淘汰。

发展新闻出版流通、物流产业。加强以跨地区连锁经营、信息化管理和现代物流为特征的大型现代新闻出版流通组织建设，重点培育一批主业突出、辐射力强的全国性和区域性新闻出版现代流通企业和企业集团，建设一批辐射全国的区域新闻出版物流中心，并推动有条件的企业跨地区、跨国连锁经营。积极扶持农村出版物市场和连锁网点建设，建立以大城市为中心、中小城市相配套、贯通城乡的新闻出版产业流通网络。建设出版物流通信息平台，统一信息标准，打通新闻出版产业之间的流通渠道，整合发行渠道，提高流通效率。推广网络结算新技术，打造全国统一的网上结算平台。鼓励新闻出版流通和物流企业发展电子商务，推进物联网与互联网相结合。鼓励新闻出版物流企业提供第三方物流服务。
4、推动新闻出版产业发展的主要措施

鼓励教育、科技、卫生、财经、文化等领域的新闻出版资源先行整合，鼓励实力较强的地方新闻出版企业先行整合；建立新闻出版科技创新体系，重点支持产业支撑技术的发展和应用；实施一批具有战略性、引导性和带动性的重大新闻出版项目；建设新闻出版产业带、产业园区和产业基地；引导和规范非公有制文化企业以内容提供、项目合作、作为国有出版企业一个部门等方式，有序参与科技、财经、教辅、音乐艺术、少儿读物等专业图书出版活动。

深化新闻出版体制改革，打造合格市场主体和骨干企业。按照中央关于的要求和部署及《新闻出版总署关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，大力推动经营性新闻出版单位转制和改制，建立和完善法人治理结构，实行股份制改造，培育合格的市场主体。把深化改革同调整结构结合起来，加快企业兼并重组和资源整合，鼓励教育、科技、卫生、财经、文化等领域的新闻出版资源先行整合，鼓励实力较强的地方新闻出版企业先行整合资源，形成一批导向正确、主业突出、实力雄厚、管理规范、运行高效、核心竞争力强的区域性综合集团和行业性专业集团。鼓励和支持新闻出版骨干企业跨媒体、跨行业、跨地区、跨国界和跨所有制重组，在3年~5年内，重点培育六七家资产超过百亿元、销售超过百亿元的国内一流、国际知名的大型新闻出版企业，努力打造具有国际竞争力的跨国出版传媒集团。与此同时，大力培育一批走内涵式发展道路的“专、精、特、新”现代新闻出版企业。鼓励条件成熟的新闻出版企业上市融资。运用高新技术，促进新闻出版产业发展方式转变和结构调整。加快推广应用信息技术、数字技术等高新技术，建立以政策为先导、投入为保障、企业为主体、创新平台为支撑、市场需求为导向、产学研相结合的新闻出版科技创新体系。要通过科技创新提高新闻出版内容的创新能力与水平，丰富新闻出版产业的生产方式和新闻出版产品的表现形式，拓展新闻出版传播渠道。重点支持语言文字技术、声音技术、图形图像技术、内容采集与处理技术、知识组织管理技术、协同编辑管理技术等新闻出版产业支撑技术的发展和应用。不断提高新闻出版领域的科技含量和装备水平，鼓励和支持新闻出版企业运用高新技术和先进适用技术改造传统生产方式和基础设施。

实施重大项目建设，带动新闻出版产业发展。通过实施一批具有战略性、引导性和带动性的重大新闻出版项目，加速推进产业和产品升级，提高企业和产品的市场竞争力。抓住国家增加对新闻出版事业投入的契机，加大组织实施国家重大出版工程、少数民族新闻出版“东风工程”、农家书屋工程、全民阅读工程及文化环保工程等公共服务重大工程的力度，推动基本公共服务均等化，推动新闻出版产业有序快速发展。加快组织实施国家知识资源数据库、国家数字复合出版系统、数字版权保护技术研发工程、中华字库工程、国产动漫振兴工程、数字报业、国家重点学术期刊建设工程等重大项目，提升新闻出版产业的整体水平。着力在重点领域尽快形成一批进入海外市场的重点项目，增强新闻出版企业国际竞争力。

建设新闻出版产业带、产业园区和产业基地，发挥产业集群优势。鼓励各地结合区域经济社会发展规划，优化产业集聚环境，利用优势新闻出版资源，突出产业特色，提高产业集中度和专业化协作水平，有计划地建设新闻出版产业带、产业园区和产业基地，实现产业合理布局，促进产业区域协调发展。重点发展少数民族语言文字出版、数字出版、版权创意等产业园区和基地，大力推进国家级产业园区和基地建设。鼓励西南、西北等地区发展具有鲜明地域和民族特色的出版产业群。支持珠三角、长三角和环渤海等特色印刷复制产业带建设，振兴东北印刷产业，促进中西部印刷产业的开发与崛起。

建设现代市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用。打破条块分割、地区封锁和城乡分离的市场格局，加快形成统一开放的新闻出版市场体系。充分利用全国性和区域性产权交易机构，为新闻出版资本、产权、人才、信息、技术等要素的有序、有效流动搭建交易平台。培育发展版权代理、出版经纪等市场中介机构，提高新闻出版产品和服务的市场化程度。积极打造新闻出版产业发展交流平台，支持办好全国图书交易博览会等展会。在国家政策允许的条件下，充分利用发行企业债券、引进境内外战略投资、上市融资等多种渠道为企业融资。开展与国有银行及相关金融机构的战略合作，加快建立和发展中小新闻出版企业信用担保机制，允许投资人以知识产权等无形资产评估作价出资组建新闻出版企业，为产业发展争取良好的融资环境。

引导和规范非公有资本有序进入新闻出版产业，解放和发展新兴文化生产力。根据《中共中央国务院关于的若干意见》和国家《文化产业振兴规划》等文件精神，鼓励、支持和引导非公有资本以多种形式进入政策许可的领域。鼓励和支持非公有制文化企业从事印刷、发行等新闻出版产业的有关经营活动。引导和规范个体、私营资本投资组建的非公有制文化企业以内容提供、项目合作、作为国有出版企业一个部门等方式，有序参与科技、财经、教辅、音乐艺术、少儿读物等专业图书出版活动。鼓励和支持非公有制文化企业开拓境外新闻出版市场。加强和改进服务，努力为非公有制文化企业持续快速健康发展创造良好的政策环境和平等竞争机会。
5、推动新闻出版产业“走出去”

支持新闻出版企业生产更多适合境外市场的新闻出版产品，并以多种方式进入海外市场；支持各种所有制的新闻出版企业到境外投资兴办实体；鼓励新闻出版企业与国际著名文化制作、经纪、营销机构合作，建设以欧美、周边国家和港澳台地区为重点的市场营销网络和营销队伍；为新闻出版产业“走出去”提供服务。

加大支持新闻出版产品对外贸易、版权输出、合作出版的力度。支持新闻出版企业结合自身优势和特点，生产更多适合境外市场的新闻出版产品，并以多种方式进入海外市场。支持新闻出版企业利用先进科技成果创新产品形态，拓展传播渠道，增强中华文化影响力。支持新闻出版企业利用金融机构提供的出口信贷和金融产品，积极开展出口外贸业务。抓好国家文化重点出口企业和项目相关工作的落实。继续实施“经典中国”国际出版工程、中外图书互译计划、中国音像制品“走出去”工程、中国图书对外推广计划。

支持各种所有制的新闻出版企业到境外投资兴办实体。支持有条件的新闻出版企业，通过新设、收购、合作等方式，到境外建社、办厂、开店，实现新闻出版企业在境外的落地和本土化。对符合国家出口指导目录规定的境外投资，在政策、资源、信息、服务等方面予以支持。

充分发挥国际合作网络和平台的作用。鼓励新闻出版企业与国际著名文化制作、经纪、营销机构合作，建设以欧美、周边国家和港澳台地区为重点的市场营销网络和营销队伍，创新市场营销方式和手段。支持新闻出版企业参加法兰克福国际书展等国际大型展会和文化活动，打造北京国际图书博览会等具有重要影响力的国际出版、版权交易平台，发挥其在对外推广文化产品和服务方面的积极作用。

为新闻出版产业“走出去”提供服务。制定“走出去”总体规划和战略目标，在出版物和版权“走出去”的基础上，实现新闻出版企业“走出去”、品牌“走出去”、资本“走出去”。设立出版物海外推广中心、实施翻译人才库工程。加强信息平台建设，完善出版物进出口统计制度，做好新闻出版产品、服务贸易和重点企业的统计分析，向新闻出版企业及时提供国际出版市场信息。加强对有关国家文化市场和政策环境的研究，帮助新闻出版企业开拓海外市场。
6、推动新闻出版产业发展的政策和组织保障

科学编制新闻出版业“十二五”发展规划，建立新闻出版产业项目库，制定和公布产业发展和投资指导目录；积极争取各级财政支持，采取贴息、补助、奖励等方式，支持新闻出版产业发展；对跨地区发展的新闻出版企业，对优势新闻出版产业，对改革力度大、发展速度快的地区，在出版资源上给予优先配置和政策倾斜；做好新闻出版产业发展的基础性工作；完善保障新闻出版产业发展的法规体系和法律制度；改善和优化新闻出版市场环境；抓好复合型人才队伍建设；健全和完善领导体制和工作机制。

加强新闻出版产业发展规划工作，提高宏观调控水平。全面把握国内外经济形势变化，统筹把握新闻出版业的意识形态属性和产业属性，在确保完成《新闻出版业“十一五”发展规划》各项目标任务的同时，科学编制新闻出版业“十二五”发展规划，将新闻出版产业发展纳入国家经济社会发展规划之中。加强对产业重大项目的指导，建立新闻出版产业项目库。制定和公布新闻出版产业发展和投资指导目录。

落实推动新闻出版产业发展的各项优惠政策。用好用足国家支持文化单位转制和文化企业发展的一系列优惠政策，会同有关部门制定和落实支持新闻出版产业发展的相关配套政策，充分发挥政策对新闻出版产业发展的引导、激励和保障作用。

加大对新闻出版产业发展的投入。积极争取各级财政支持，采取贴息、补助、奖励等方式，支持新闻出版产业发展。用好宣传文化发展专项资金、国家出版基金、民文出版专项资金、农家书屋工程专项资金、扶持动漫产业发展专项资金、“走出去”专项资金等财政专项资金。加强财政资金的管理和使用，提高资金的使用效率。

科学配置新闻出版资源。对跨地区发展的新闻出版企业，对优势新闻出版产业，对改革力度大、发展速度快的地区，在出版资源上给予优先配置和政策倾斜。依据新闻出版产业发展需要，综合配置图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版、网络出版及手机出版等出版资源，解决因出版权分割所带来的制约产业发展的问题。

做好新闻出版产业发展的基础性工作。加强新闻出版标准化工作，抓紧新闻出版标准体系建设，特别是抓好数字出版等新兴业态的标准体系的研究制定。加强出版信息化建设工作，构建有利于书号、条码、在版编目和统计、年检数据等行业信息资源集中管理、有效整合的运行平台和工作机制。进一步加强和改进新闻出版统计工作，及时发布新闻出版统计报告。

完善保障新闻出版产业发展的法规体系和法律制度。根据当前新闻出版体制改革和产业发展的实际情况，继续推动《出版管理条例》、《音像制品管理条例》的修订，加快制定《中国标准书号使用管理办法》、《互联网游戏出版服务管理办法》、《国家出版产业基地管理办法》等规章和规范性文件。围绕保障和促进新闻出版产业发展，认真研究完善出版单位法人制度、准入和退出制度、主管主办制度、新媒体出版服务制度等相关法律制度。

改善和优化新闻出版市场环境。贯彻落实《国家知识产权战略纲要》，加大版权保护力度，探索建立在新技术条件下科学合理的数字出版授权和使用机制。深入持久开展“扫黄打非”斗争，加大执法力度，着力改善和优化新闻出版市场秩序。加强行业信用体系建设，在全行业开展诚信宣传教育和职业道德教育，切实推动行业自律。加强党风廉政建设和反腐倡廉工作，把行风建设贯穿于新闻出版产业发展的全过程，营造“依法经营、违法必究、公平交易、诚实守信”的产业发展环境。

强化新闻出版产业发展的人才保障。以培养新闻出版各类领军人物为目标，统筹抓好领导人才、经营管理人才、专业技术人才特别是复合型人才队伍建设，造就一批名作者、名编辑、名记者、行业技术专家和出版家、企业家。加快人才培养和队伍培训，设立人才培养专项资金，以定向培养、公开招聘、业外引进等方式，培养、吸引和凝聚优秀人才。完善新闻出版专业技术人员职业资格制度，以职业准入和岗位准入为抓手，不断提高基层人才队伍素质。把非公有文化机构的人才队伍纳入行业人才建设体系，积极培养和充分发挥其作用。创新人才激励机制，健全人才选拔机制，完善人才流动机制，形成有利于各类人才脱颖而出的体制环境。

健全和完善各级新闻出版产业发展领导体制和工作机制。各级新闻出版行政部门要增强推动新闻出版产业发展的责任意识，明确新闻出版产业发展领导机构和工作班子，负责指导、协调、实施新闻出版产业发展工作，确保各项目标、措施和政策落到实处。积极争取地方党委、政府对当地新闻出版产业的重视和支持，继续开展“省部战略合作”，共同推动新闻出版产业发展。