论质量技术监督行政处罚自由裁量权的程序控制

河南省质量技术监督局 李少波


[内容提要] 随着现代社会经济和科技的发展，政府组织和调整社会的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。不论哪个国家，行政自由裁量权都是存在的，只是范围和监督制约的方式不同而已。现代行政的特点是行政权力迅速扩张，行政权力扩张的表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权，它的存在是提高行政效率之必需。但要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制。因此，深入研究行政自由裁量权以及对行政自由裁量权的控制办法，对促进行政法的发展及维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的合法权益都具有一定的理论和实践价值。行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的艰深理论问题，而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此，本文对质量技术监督行政处罚自由裁量权加以深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使，以期有利于质量技术监督部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。

[关键词] 质量技术监督 行政处罚 自由裁量 程序 控制
孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”英国著名历史学家阿克顿则把它概括为一个权力定律，既著名的“阿克顿定律”：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 权力不受制约，必然会被滥用，滥用行政权力，必然会导致行政权力的腐败。古德诺曾指出，国家意志得不到执行，无异于一纸空文，执行非国家意志表达的行为准则是执行机构自己在行使表达权力。为了使行政机构有效服从表达机构，行政权力的行使有效的体现其所有者的意志，防止行政权力异化，必须对行政权力加以控制。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的行政处罚自由裁量权、促进依法行政方面发挥了重要作用。但是，随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权，如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。
一、行政自由裁量权的存在及负效应
（一）行政自由裁量权的含义
行政自由裁量权是一个法理上的概念，是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。从不同角度出发，可以对行政自由裁量权作出不同的分类：第一，在实施要件不确定的情况下，行政机关有是否作出一定行政行为的自由裁量权。第二，在行政行为的法律结果不确定的情况下，行政机关有选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权。第三，在行政行为程序不确定的情况下，行政机关有选择行政程序的自由裁量权。这种分类与我国现行诉讼法中审查理由的规定相衔接。便于对自由裁量权进行司法监督。
从历史上看，古代的行政自由裁量权主要存在于司法制度中，司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量，它有无限自由裁量与有限自由裁量之分。无限自由裁量，一指专制君主基于最高司法权所产生的任意裁量；二指在国家建立之初，法官在很多情况下进行的无法司法，这是由于法律尚不完备缘故。“无法”但还要司法，因此就赋予了法官以极大的任意性，这是一种无限制的司法，是无限自由裁量。所谓有限自由裁量，是指在肯定法官具有自由裁量权的前提下，对法官的自由裁量范围作出一定的限制，法官可以在规定的范围内行使有限的自由裁量权。在现代民主政治条件下，行政权与司法权分立。因此，自由裁量权在行政管理领域也广泛地存在。
行政自由裁量权的行使原则：
1、合法原则。合法原则是指行政主体自由裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范围内进行。
2、正当合理原则。正当合理是指在依法行使自由裁量权的前提下，公务员的自由裁量行为还要遵循一套行政规范。
3、服务原则。在自由裁量中贯彻服务原则，就是要密切联系群众，倾听群众的意见和呼声，接受群众的监督，努力为人民服务。
4、维护国家安全、荣誉、利益原则。国家公务员作为国家权力的行使者，在自由裁量中有义务维护国家尊严，不允许任何人损害、诋毁国家荣誉，不得散布有损政府声誉的言论。
5、保护国家机密和工作秘密原则。保守国家机密是指在自由裁量中，公务员非经允许不得泄露有关党和国家安全、利益尚未公开或不得公开的政治、军事、外交、科技等重大事项的秘密。
6、公正廉洁、克己奉公原则。由于国家公务员的管理内容涉及到整个社会的方方面面，因而国家公务员在自由裁量中，绝对不能凭借手中的权力，受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响，在同等条件下，做出悬殊很大的处理和有意的偏向。
（二）行政自由裁量权存在的必要性
行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动的管理。行政自由裁量权是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势地处理问题。可见，行政自由裁量权作为行政权力的重要组成部分，在现代行政管理中是必不可少的。
现代社会生活纷繁复杂，科学发展一日千里，这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础。王名扬先生在《美国行政法》中把这种客观基础归纳为六个方面，颇具说服力：“第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据具体情况作出具体决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代社会技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多新的活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及不同的价值判断。从理论上说，价值判断应有立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。”虽然王先生讲的是英美一些国家的情况，但它对我国研究自由裁量权的必要性有很大的启发性。
（三）行政处罚自由裁量权的作用及负效应
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：一是不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；二是不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；三是违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时参与了不正当的主观因素；四是显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；五是违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与滥用行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在质量技术监督行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的质量技术监督行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，质量技术监督违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，质量技术监督问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的质量技术监督法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，质量技术监督法律、法规应当授予质量技术监督部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，保护用户、消费者的合法权益，维护社会经济秩序目标的实现。根据我国质量技术监督法律、法规、规章的规定，在具体的质量技术监督行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：
（一）对事实要件认定的自由裁量
质量技术监督部门对当事人的行为性质和质量技术监督管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反质量技术监督管理秩序。并经过调查决定是否作出质量技术监督行政处罚。如《中华人民共和国产品质量法》第五十八条：“社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证，而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求，给消费者造成损失的，与产品的生产者、销售者承担连带责任。”
（二）判定情节轻重的自由裁量
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。质量技术监督违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施质量技术监督行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在质量技术监督法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由质量技术监督部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重后果”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭质量技术监督执法人员去判定。如《中华人民共和国产品质量法》第54条：“产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”
（三）选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量
我国现行质量技术监督法律、法规、规章规定，质量技术监督行政处罚主要有责令改正、罚款、没收违法产品、吊销营业执照、没收作案工具等。对某一应受质量技术监督行政处罚的违反质量技术监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行质量技术监督法律规定了三种类型：第一，确定型。即对某种质量技术监督违法行为，质量技术监督法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国产品质量法》第49条：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二，选择型。即对某一质量技术监督违法行为，质量技术监督法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《中华人民共和国计量法》第23条：“未取得《制造计量器具许可证》、 《修理计量器具许可证》制造或者修理计量器具的，责令停止生产、停止营业，没收违法所得，可以并处罚款。”第三，混合型。即对某一质量技术监督违法行为，质量技术监督法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《中华人民共和国标准化法实施条例》第33条：“进口不符合强制性标准的产品的，应当封存并没收该产品，监督销毁或作必要技术处理；处以进口产品货值金额20%—50%的罚款；对有关责任者给予行政处分，并可处以5000元以下罚款。”
此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《中华人民共和国标准化法实施条例》第36条：“产品未经认证或者认证不合格而擅自使用认证标志出厂销售的，由标准化行政主管部门责令其停止销售，处以违法所得3倍以下的罚款，并对单位负责人处以5000元以下罚款。”又如《中华人民共和国产品质量法》第39条：“生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，可以吊销营业执照。”从现有的质量技术监督法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是质量技术监督部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。
（四）选择行为时限的自由裁量
质量技术监督法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《中华人民共和国产品质量法》第17条：“依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的，由实施监督抽查的产品质量部门责令其生产者、销售者限期改正逾期不改正的，由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告；公告后经复查仍不合格的，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查产品质量仍不合格的，吊销营业执照。监督抽查的产品有严重质量问题的，依照本法第五章的有关规定处罚。”等规定。在这种情况下，质量技术监督部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在质量技术监督行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
（一）行政程序及其功能
所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。
行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式连接而成的，完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还须遵循先后次序，这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。
程序权利与义务和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其他组织的程序权利。
行政机关的程序权力，也就是公民、法人或其他组织的程序义务，一般表现在公民 、法人或其他组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求，公民如不履行这些程序义务，就可能得不到申请的许可，或将受到某种处罚。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将给予处罚。
行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体利益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务的问题。其一，行政机关不履行行政义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其二，程序问题的背后隐藏着实体问题。例如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。但立法者设置这一程序的目的，是为了体现执法工作的严肃性，防止假冒，避免社会秩序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。其三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；禁止任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定了多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将给社会或个人带来危害。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。
如果把行政权比做人类社会政治经济生活中疾驰的火车，飞奔的骏马，那么，行政程序就是火车的铁轨，骏马的辔头。它通过对行政权行使的一系列程序设计，使行政权的行使过程有规可循，有法可依，从而避免行政权出轨、失控而造成的对公民权利和行政权本身理应追求的社会公共利益的双重损害。
如果仅仅把行政程序看作是对行政权的消极约束，这只能是一种过时的、片面的观点。实际上，整齐划一、简洁明确的行政程序，能够最大限度地避免行政权行使中杂乱无章、各自为政的无序状态，从而在依法行政的前提下为提高行政效率提供了可能。
不仅如此，行政程序还是公民参与的渠道，是沟通政府与人民联系的桥梁。传统的依法行政，公民在行政过程中成为行政权作用的单纯客体，其权利受到侵害时只能依靠行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等提供事后救济；而包含告知、听证等核心内容的行政程序，则给公民在行政过程中与行政权争辩、对话的机会，这不仅为公民权利提供了更切实的保护，而且使行政权的行使渗入公民意志成为可能。此外，当今社会事务的纷繁复杂，客观上要求政府与人民之间更加密切合作、良性互动；行政程序正是为这种合作提供了一条纽带，为这种互动准备了一个平台，通过公民的有序参与，行政事务由政府单方面的责任变成了政府和人民共同的事业，社会将由此变得更加和谐，政府和人民的关系将更加密切。
行政程序需要靠法律的形式，将行政程序变为行政程序法律，才能使行政程序对行政行为有约束力。只有同当事人权益和行政效率有关的重大行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律是国家制定并认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法律的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。所以，制定行政程序法，完善行政程序法制建设，让行政程序充分发挥自己的价值，是依法治国的时代要求，是建设社会主义政治文明的现实需要。
（二）行政程序在控制行政处罚自由裁量权中的价值
广东省中山市人民政府办公室


中山市人民政府办公室印发中山市中央和省专项投资项目管理暂行办法的通知

中府办〔2009〕12号


火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属有关单位：
《中山市中央和省专项投资项目管理暂行办法》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

中山市人民政府办公室
二○○九年二月二十四日

中山市中央和省专项投资项目
管理暂行办法

第一条　为进一步加强中央和省专项投资项目管理，确保项目工程质量和按期竣工，切实提高投资效益，发挥投资拉动作用，促进经济平稳较快发展，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》和《国家高技术产业发展项目管理暂行办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于我市使用中央预算内投资和省专项投资（包括中央和省预算内投资补助资金和贷款贴息）的投资项目。
第三条　中央和省预算内投资补助资金是指国家发展改革委和省发展改革委对符合条件的企业投资项目（含事业单位投资项目，下同）和地方政府投资项目给予的投资资金补助。
第四条 中央和省预算内投资贷款贴息是指国家发展改革委和省发展改革委对符合条件、使用中长期银行贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。
第五条 市发展和改革局负责全市中央和省预算内专项资金投资项目的收集、资格初审、申报、计划下达、实施、监督、管理工作。
第六条 市财政局负责下达项目资金预算计划，办理资金拨付手续，对资金使用情况进行绩效评价和监督检查。
第七条 满足下列条件之一的，可以申报政府专项投资项目：
（一）属于省、国家重大专项投资项目实施公告的支持领域，符合国家产业政策和节能、降耗、环保、安全等要求，具有较好的社会、经济效益。
（二）符合《广东省高新技术产业化项目管理暂行办法》规定条件的高新技术产业项目。
申请项目必须按照国家和省固定资产投资管理的相关规定，完善各项审批手续。
第八条 项目申报及初审程序。
（一）市发展和改革局公告中央和省重大专项领域指南。
（二）项目单位按照公告要求编制项目资金申报表、申报说明书，必要时应委托有资质的中介机构编制项目资金申请报告，连同相关附件报市发展和改革局初审。项目单位对申报材料的真实性负责。
（三）市发展和改革局按照公告要求对项目进行初审并将符合要求的项目向省发展改革委申报；将暂不符合要求的项目列入我市重大专项项目库，待项目具备条件后再行申报。
（四）对符合重大专项条件的项目，由国家或省发展改革委下达专项投资计划。
第九条 市发展和改革局及时转发上级下达的投资计划，做好项目的监督、协调和管理工作，落实项目管理责任制，推动项目开工建设。
第十条 项目单位的法人代表为项目第一责任人，对项目实施负责。项目在实施过程中发生重大情况的，项目单位应及时将相关情况向市发展和改革局报告。
第十一条 项目要严格按照经有权的发展改革部门核准的项目招标内容和有关招标投标法律法规开展招标工作。
第十二条 项目单位应指定专人负责项目信息报送，于每季度结束后5个工作日内向市发展和改革局提交项目进展情况报告，由市发展和改革局汇总后报省发展改革委。报告内容包括资金到位情况、当季完成投资、累计完成投资、工程形象进度以及存在问题和解决问题的措施等。
第十三条 项目投资规模调整超过10％，技术方案发生重大变化，项目承担单位变更，或建设地点变化超出我市审核范围的项目，由市发展和改革局责成项目单位及时提出调整方案，按有关规定报发展改革部门批准。
第十四条 对于按照项目建设方案或调整方案认真组织项目实施，但确因不可抗拒因素导致技术、市场、建设条件等变化，使得项目无法继续实施或失败的，项目单位可向市发展和改革局提出终止项目实施的申请。市发展和改革局提出意见后，按有关规定报送省发展改革委。
第十五条 项目的资金来源为项目单位的自有资金、国家投资、省财政投资、地方配套资金、银行贷款以及通过其它渠道筹集的资金。
第十六条 按照相关规定，符合条件的项目经省发展改革委确认后，可享受免征进口设备关税和进口环节增值税的优惠。
第十七条 项目的财政性投资资金要严格按照下达的投资计划及使用计划进行投资和管理，实行专款专用、专户存储、专账管理，任何部门不得截留、挤占或挪用财政性投资资金。
第十八条 市财政局应根据《广东省扩大内需中央资金管理暂行办法》及相关规定，及时将资金拨付到项目单位。
建立资金绩效评价制度。市发展和改革局会市财政局等部门，根据有关规定，对有中央和省财政资金扶持的项目开展绩效评价，并形成专题报告报市政府、省发展改革委、省财政厅。
第十九条 项目单位应积极落实项目的建设资金，确保项目建设资金按照项目投资计划及时足额落实到位。
第二十条 项目竣工后应按照国家和省的相关规定组织验收。
第二十一条 建立规范的项目审计、稽察和检查制度。市发展和改革局（重大项目稽察办）以及市财政、审计、监察等部门根据国家、省、市有关规定对项目进行稽察、检查和审计，及时发现问题并督促解决。
项目单位应接受有关部门的监督，并积极配合项目稽察、审计和检查工作。
第二十二条 项目单位有下列行为之一，经督促不按期纠正或问题严重的，由市发展和改革局、市财政局依职权予以通报批评；情节严重的，暂停下达项目财政投资，并将情况报送上级主管部门进行处理，依法追回项目的财政投资：
（一）未按规定要求报送项目执行情况和投资完成情况的；
（二）擅自改变项目建设规模、内容、标准和项目单位的，财务管理制度不健全、会计核算不规范的；
（三）承诺的配套资金严重不落实的；
（四）申请报告具有重大虚假内容的；
（五）无正当理由，项目未及时建设实施或竣工完成的；
（六）财政性投资未按规定实行专款专用、专户存储、专账管理的；违反项目资金使用规定，截留、转移、侵占和挪用财政投资资金的；
（七）有重大工程质量问题，造成经济损失和社会影响的；
（八）经稽察、检查和审计核实存在其它重大问题的。
第二十三条 市发展和改革局、市财政局及相关部门工作人员存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿等情况的，责令其限期整改，并依法追究有关责任人的行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条 本办法由市发展和改革局、市财政局负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。

附件：1、2009年国家新增中央投资项目申报表
2、项目申报基本情况表（自主创新项目）
3、项目申报说明书编制说明
4、项目资金申请报告编制提纲
5、项目验收报告编制提纲

附件1

2009年国家新增中央投资项目申报表
填报单位（盖章）： 填报日期： 单位：万元

项目名称 建设
性质 建设规模 建设起止
年限 资金来源 总投资 到 年底完成投资 年投资计划 　
投资 主要建设内容 新增能力 备注
　 　 　 　 合计 　 　 　 　 　 　
其中： 　
中央专项 　
省财政专项 　
市县机动财力 　
中央企业自筹 　
单位自筹 　
外商投资 　
对外借款 　
商业银行贷款 　
开发银行贷款 　




附件2

项目申报基本情况表（自主创新项目）

项目名称
所属领域
承担单位
单位地址
项目主持部门
一、项目基本情况
项目起止时间 项目建设内容与目标产能 建设地点 投资回收期

新增产能 新增销售收入 新增利润 新增税收 新增出口创汇

二、项目投资及构成（万元）
总投资 固定资产投资 铺底流动资金 建设期利息 固定资产转移

三、资金来源（万元）
企业自有 银行贷款 地方配套 申请省财政 其它来源

贷款银行名称
其它来源描述
四、企业基本情况
所有制性质 注册资金
（万元） 资产总额
（万元） 资信等级 资产负债率（%） 销售收入
（万元） 利税
（万元）

企业的
行业地位
（150字）


附件3

项目申报说明书编制说明

一、编写提纲
（一）项目建设的意义及必要性（含国内外技术现状和发展趋势）。
（二）项目的技术基础：成果来源、中试和鉴定（知识产权）情况；主要技术和工艺特点与优势；项目关键技术对行业技术进步的意义和作用；产品的市场前景等。（适用于自主创新项目）
（三）项目承担单位概况：所有制性质，在本行业所处位置，生产经营情况（销售收入、利润、税金、固定资产、资产负债率、银行信用等），技术开发能力，项目负责人情况等。
（四）建设方案，建设内容、规模、地点和期限等。
（五）投资规模与资金筹措方案，贷款偿还计划。
（六）项目经济效益和社会效益分析。
二、附件
（一）银行承贷证明（市分行以上）文件（申报项目时提供贷款意向书，项目通过专家评审后下达投资计划前须提供贷款承诺函）。
（二）开户行出具的企业自有资金证明文件，其它资金来源证明文件。
（三）企业营业执照（复印件）。
（四）企业上一年实际纳税额和证明，企业上一年财务报表（经会计师事务所审计）。
（五）国土、规划、环保部门对项目实施的意见。
三、格式
（一）说明书请用A4纸打印，正文用仿宋体四号字。
（二）正文字数控制在5000字以内。
（三）封面格式（加盖项目申报单位公章）：

项目申报说明书封面格式

项目申报说明书

项目名称：ｘｘｘ
申报单位：ｘｘｘｘｘ
联系地址：ｘｘｘｘｘ
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申报日期： 年 月





附件4

项目资金申请报告编制提纲

一、项目单位的基本情况和财务状况；
二、项目的基本情况，包括项目背景、项目建设（研发）内容、总投资及资金来源、技术工艺、各项建设（研发）条件落实情况等；
三、申请国家、省补贴资金的主要理由和政策依据；
四、项目招标内容；
五、国家、省发展改革委项目公告或通知要求提供的其他内容；
六、相关附件（根据具体情况附上）：
（一）政府投资项目的可行性研究报告批准文件，或企业投资项目的核准或备案的批准文件；
（二）技术来源及技术先进性的有关证明文件；
（三）城市规划部门出具的城市规划选址意见（适用于城市规划区域内的投资项目）；
（四）国土资源部门出具的项目用地预审意见；
（五）环保部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
（六）金融机构出具的贷款承诺，申请贴息的项目还须出具项目单位与有关金融机构签订的贷款协议或合同；
（七）项目单位对项目资金申请报告内容和附属文件真实性负责的声明；
（八）国家发展改革委项目公告或通知要求提供的其他资料。

附件5

项目验收报告编写提纲

一、项目建设总体情况；
二、技术总结，包括各项技术、工艺和设备的验证考核结论；
三、实现预定生产能力的情况，含产品的市场销售情况；
四、项目示范带动效果；
五、项目竣工财务决算报告；
六、由会计师事务所出具的省级财政资金使用审计报告；
七、需要说明的其它事项。