加强立法建设 提高立法质量

祁志红 满都拉


加强立法建设、提高立法质量是党的十五大提出来的，党的十六大进一步做了强调，党的十五大和十六大报告当中都明确提出：加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。在二十多年以前，我们国家法律空白较多，当时要解决的问题是无法可依的问题，所以当时邓小平同志就提出“现在的问题是法律不完备，现在的主要任务要加快立法”。当时提出的指导方针是“有比没有好，快搞比慢搞好”，这对解决当时法律空白问题是一个重要的工作。1979年我国人大开始大规模立法以来，经过二十多年时间，我们国家的法制建设取得了巨大成就，初步形成了以宪法为核心、以法律为主干，包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例在内的中国特色的社会主义法律体系。与此同时的一个非常重要的问题是要提高立法质量，使新制定的法律和要修改的法律都达到高质量，使我国法律成为好法、良法，起到依法治国、兴邦建业的作用。如何提高立法质量，涉及到国家的立法机制，涉及到国家、地方立法部门的立法意识和组织方式，也涉及到现代立法的技术能力。然而最核心的一条是能否体现三个代表的精神，做到立法为公，立法为民。目前国家立法机构根据我国的国情在不同的领域和部门已经开始了提高立法质量的探索和实践，下面结合我国目前的立法实践，对提高立法质量的途径做一些粗浅的探讨。
1、加强立法前的调研论证工作，确定立法的必要性。立法的一条基本原则就是根据具体情况和实际需要的原则，这项原则是实事求是思想路线在立法工作中的体现，是立法的根据、基础和灵魂，是地方立法工作的出发点和归宿。为了保证立法活动从起步就具有民主化、制度化和科学化，必须以科学、认真、严谨的态度做好立法前的调研论证工作。立法调研必须注意立足于国情和社会的现状、发展走向，针带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，着眼于适用，着眼于解决实际问题，做到立法与具体情况、实际需要的统一。只有如此方能使所立之法规促进经济的发展，促进社会稳定，促进民主政治建设；要善于抓主要矛盾，立法要解决什么问题，必须在实际调查研究中得出结论；要注意从全局看问题，把调查出的主要矛盾放在全局进行衡量，看是否是关系全局的问题，要特别关注和深入研究解决好事关全局的现实问题。
2、增强立法的审议力度，保证立法的质量 。几年来全国人大十分重视立法质量，也采取了一系列措施。过去人大常委会通过法律案，基本上一审就过，即当次会议就通过了。到了六届全国人大改成了两审，第一次提交审议的时候由提案单位来做说明，进行初步审议，根据审议当中提出的意见，向有关部门和基层的人民群众广泛地听取意见，根据他们的意见和审议当中提出来的一些重要的意见进行修改，再提交二审，二审再通过。2000年通过《立法法》的时候，又总结前几届人大常委会立法的实践经验，确定全国人大常委会审议法律案实行三审制：第一审听取提案单位的说明进行初步审议，第二审广泛征求意见，根据审议的意见作出初步的修改，由法律委员会向全国人大常委会做修改情况的说明，而且提交一个修改法，由常委会再进行二审，二审以后就一些比较关键的问题、争论比较大的问题再进行协调修改和征求意见，到第三审的时候，由法律委员会在统一审议的基础上向常委会做审议结果的报告，再进行三审。三审的过程中还要进行一些修改，经过充分发扬民主和反复修改后，通过的法律议案质量就会明显提高。
　　目前全国人大常委会对法律案进行审议采取了三审制，但是有些法律法规（特别是地方性的法律法规）还需要四审和五审，才能适应需要和切合实际。实践中有些法律案涉及的问题比较复杂，有些地方性的法规因为涉及面小而忽视了其公正性和适用性，所以对这类法律法规就有必要进行四审甚至五审。比如我国在《证券法》的起草、审议和制定工作中，前后跨越了三届人大，从七届人大最后一次常委会提出来做说明进行审议，一直到九届人大才最后通过，中间还隔了一个八届人大，经过五年的时间一共进行了五次审议才通过。2003年通过的九部法律里面有六部法律是三审，有三部法律是四审，但多次审议的法律，特别是地方性的法律法规所占的比例还不高，所以实施后产生的问题较多。随着我国政治经济形势的发展需要，加强审查的次数和提高立法实施的速度要有机的结合在一起。审查阶段是保证立法质量的关键，同时还要向前延伸----解决提案质量和审议能力的问题。
3、提高人们对法律的认知度，促进立法质量的提高。立法质量与人们对法律的认知有关。有些法律由于人们对他的了解程度或关心程度不够，至于法律的适用及立法的质量如何人们并不关心，因此这些法律的质量如何并没有人在意。比如宪法，在实施过程当中，人们感觉宪法好象离自己很远，原因就在于它规定的都是国家根本制度、基本制度的内容，那么法律要调整的是人的行为，行为和制度中间有很多的环节。所以觉得与自己的关系并不大，在这个意义上，有人把宪法相对于个人来讲就是“闲法”，就是闲置起来的法。还有一种现象，叫做“法律效率的倒置”，宪法的效率本来是最高的，但是宪法的效率在一般人看来不如基本法，基本法的效率似乎就不如一般法，而一般法又不如行政法规或者地方性法规，法规好象又不如某种文件，而某种文件又不如领导的直接批示，批示又不如领导直接交办，这些问题被称之为效率的倒置。立法质量的提高必须有人民群众的广泛关注和参与，才能的到保证，以往制定的法律法规中，出台很长一段时间并未被人们知道，等到用到时才发现制定的与实际需要相差甚远。　
4、立法质量需要专业团队的保障。立法工作是一个高层的决策的过程，需要立法者和参与立法的工作人员具有非常高的政治理论水平和政策水平，对社会实务有非常精深的一些知识。立法者的思想方法必须是实事求是的，才能够真正地使制定的法律，也就是对人民的行为所作出的规则能够非常正确、准确地来反映客观的事情。只有这样，这个法才能够行得通，才能符合规律。所以，这就需要立法工作要吸收各方面的人才。在全国人大常委会的组成中，很多代表是原来在党政一线各个方面工作的老同志，他们有长期的实践工作经验，有非常长的领导工作经验。还有各界的代表，包括科学家、教育家、艺术家及来自基层一线的同志。
　　立法有它的特殊性，反映的客观实际要符合法律的规律，要运用法言法语，而且这里面的很多关系都要符合法律的特定要求。立法要听取法律专家的意见，在人大常委会组成人员中，包括法律委员会和其他的专门委员会里，要有专门学法律专家，有从事法律工作的人。立法是涉及领域广泛，专业性较强的工作，对每部法规涉及的专业知识，从事立法工作的人员很难做到门门精通。因此，在法律法规起草、论证和审议过程中，都要有专家参加，通过召开由该法律法规涉及的专业人员、法律专家甚至语言文字方面的专业人员参加的论证会，共同进行论证。为了做到这一点，需要建立立法人才库和咨询联络网，掌握一大批各个方面的专业人员，必要时，可以请他们提前介入，负责专业知识的咨询，实际上可以说是请专家帮助把好法律法规所涉及的专门知识的准确性这一关。
5、通过立法听证，保证立法的针对性和可操作性。立法过程从根本上说是发扬民主，吸引社会广泛参与的过程。法律（特别是地方性的法规）草案进入审议程序后，对涉及经济、社会发展重大问题的，对公民、法人和其他组织权利和义务或者对公共利益有重大影响的，设置行政处罚、行政强制措施以及行政许可较多的，涉及调整不同群体之间利益关系的，可以根据情况通过一定的程序，采取召开立法听证会或者登报公示的办法，广泛听取意见。目前，一些地方已经这样做了，并且收到了好的效果。对公民参与立法的问题，美国法律学者科恩提出：我是构成社会的成员之一，社会的法律就是我的法律，制定法律时我出过力。如果法律是公正的，我可以引以为荣；如果法律是不公正的，我继续有义务为其改善而努力。所以，在立法之前倾听各方面的意见，是保证立法质量和法律实施的重要因素。有了相关群体的参与，对参与结果的尊重、对参与制定法律的服从也就成了相关群体应有的、默认的义务。 立法听证对于提高立法质量的意义主要就在于它所体现出的“立法程序的过程价值”，因为强调立法程序的过程价值，首先意味着实现开放性的平等参与，使各种利益都有被告知和陈述意见的机会，使法律贴合民意。 实践证明，通过立法听证过程而最终产生的法律法规，与原来的草案相比，都有了较大的变化。如2000年9月1日石家庄市人大组织的《石家庄市民心河管理条例（草案）》听证会上，参与的15位公民提出意见建议28条，其中10余条在修改中被采纳。南京市人大在举行《城市公共汽车出租汽车客运管理条例（草案）》立法听证会时，共有42人参加了听证会，提出了涉及10个方面的57条意见和建议，其中26条意见和建议被采纳。深圳市人大在举行《深圳经济特区机动车停放管理条例（草案）》听证会时，参加人员达100余人，根据听证会上提出的建议，草案被修改了80多处。这说明，立法听证是使民意得以表达的有效途径。通过立法听证等方式来最大限度地吸纳民意和民智，可以使立法者从不同的角度和层面弄清楚法规调整对象的真实情况，更有效的调整各种利益关系。可以说群众参与度的大小，在某种意义上决定该法律法规今后的执行效果。同时，公民的参与还能够扩大法律法规草案的社会知晓度，为政府与公民之间形成良性的互动关系，为提高立法质量提供制度性保障。在此要特别强调在开展公示活动中，要重视发挥市、县人大的作用，调动和发挥他们参与立法的积极性，通过他们深入调查，摸准情况，廓清具体情况和实际需要。在立法听证时，要让冲突的利益各方充分陈述意见，要注意各种利益的均衡，能够使所立之法为利益冲突的各方所能接受并能实行。另外，一些省市还通过设立固定的立法联系点，组织固定的人员对每一部法规草案提出修改意见，对立法质量的提高起到了较好效果。





云南省文山州人民政府办公室


文政办发〔2003〕53号



文山州人民政府办公室关于批转州人事局《文山州“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”评选表彰暂行办法》的通知






各县人民政府，州人民政府有关部门：
为进一步调动广大公务员的积极性和创造性，切实履行好职责，树立政府和公务员的良好形象，州人事局根据《国家公务员奖励暂行规定》和省人事厅有关文件精神，制定出了《文山州“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”评选表彰暂行办法》，提出从今年起，每隔三年在全州公务员队伍和行政部门中开展一次文山州“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”评选表彰活动。经州人民政府研究同意，现将《暂行办法》批转给你们，请遵照执行。


二OO三年六月十六日


文山州“人民满意的公务员”和


“人民满意的公务员集体”评选表彰暂行办法


为认真贯彻党的十六大精神和“三个代表”的重要思想，加强我州公务员队伍建设，树立国家机关“全心全意为人民服务”的良好形象，表彰奖励在社会主义现代化建设中作出贡献的优秀公务员和优秀公务员集体，激励全州公务员与时俱进、勤政为民、奋发向上的工作热情，为我州“两个文明”建设作出积极的贡献，特制定本办法。
一、组织领导
为加强评选表彰工作的组织领导，要求州、县成立评审委员会，委员会主任由政府领导担任，成员由组织、人事、宣传、监察部门的领导担任。在人事部门成立“评审委员会办公室”，由人事部门牵头，组织实施评审工作。
二、评选范围、名额和时间
全州州、县、乡推行国家公务员制度的单位及公务员均可参加；每三年举行一次评选活动；全州每次评选表彰“人民满意的公务员”15名，“人民满意的公务员集体”10个，并分别记二等功。
三、评选条件
个人条件：
㈠认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，能运用这些理论去解决新情况和新问题，树立正确的世界观、人生观和价值观，具有坚定的共产主义信念，认真执行党的路线、方针、政策，在思想上、行动上自觉与党中央保持一致，忘我工作，在社会主义精神文明建设中起模范带头作用。
㈡爱岗敬业，忠于职守，具有良好的职业道德，能在平凡的岗位上，全心全意为人民服务，急人民群众所急，想人民群众所想，帮人民群众所需，为人民谋利益；能通过自己的言行和工作，让人民群众拥护、赞成和满意，具有无私奉献的精神，在本岗位上作出突出成绩。
㈢正确行使党和人民赋予的权力，反腐倡廉，勤政廉洁，能抵制各种腐朽没落思想的侵蚀；依法办事，坚持原则，不以权谋私。
㈣能抵制各种不正之风，自觉接受人民群众的监督，三年内无违纪违规问题，维护党和政府在人民群众中的良好形象，在人民群众中有较高的威信，是本地区、本单位公务员的楷模。
㈤刻苦钻研理论和学习业务知识，掌握为人民服务的过硬本领，熟悉政策，精通业务，办事效率高，真正做到政治强、作风正、业务精、效率高，具有较高的政治素质和业务素质。
㈥能深入实践，调查研究，熟悉和掌握基层和群众的情况，帮助基层和人民群众排忧解难，解决实际问题，事迹突出、真实、感人，在当地有一定影响，受到基层和人民群众的普遍赞扬和公认。
集体条件：
㈠在社会主义精神文明建设、清正廉洁、勤政为民等方面成绩突出；
㈡领导班子团结，有创新精神，工作中努力拼搏，取得显著效益；
㈢在抢险救灾中挽救国家和人民群众生命财产，避免重大损失；
㈣锐意改革，在管理工作中成绩突出；
㈤团结协作，完成重大或者特殊任务，成绩突出；
㈥在增进民族团结、维护社会稳定方面有突出贡献。
四、评选办法与程序
㈠从今年起，每三年评选一次“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”。
㈡评选采取自下而上的办法，先由各县和州级各行政机关严格按照上述评选条件组织评选，然后推荐出候选人和候选单位，各县经县人事局、州级机关经单位党委（党组）审核同意后，报州评审委员会办公室。
㈢州评审委员会办公室对各县、各单位报送的候选人和候选单位进行审核，报州评审委员会评审后确定表彰人选和单位。
五、表彰金额及资金来源
根据《云南省行政奖励暂行规定》第十四条规定，即“记二等功的，由奖励机关颁发奖章和证书，发给不超过3000元的奖金或者奖品”的规定，发给荣获“文山州人民满意的公务员”个人奖金2000元、荣获“文山州人民满意的公务员集体”奖金3000元，奖金由州财政专项列支。
六、评选要求
㈠要高度重视评选“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”活动，与国家公务员行为规范教育活动相结合；与公务员学法用法、依法行政相结合；引导全州公务员树立正确的权力观、地位观、利益观，不断提高公务员的思想素质和业务能力，建设一支高素质专业化的公务员队伍；各县、各部门要精心组织，妥善安排，严格按照评选的范围、条件、程序、时间和要求，认真做好评选推荐工作。
㈡各县、各部门推荐“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”候选人或单位，一定要坚持实事求是的思想路线，报送的材料要认真核实，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，做到人民群众公认，事迹真实可靠，在本地区、本部门内堪称楷模。
㈢评选工作坚持向基层一线倾斜的原则，侧重考虑在为经济建设服务、改进公共服务、热心为群众排忧解难等方面作出突出成绩的个人和集体，特别是基层乡镇机关、县直机关、基层站、所、队集体和公务员典型。
㈣按要求分别填写《文山州人民满意的公务员推荐审批表》或《文山州人民满意的公务员集体推荐审批表》，并附被推荐人、被推荐单位的事迹材料（不少于3000字）及县以上单位表彰奖励的荣誉证书复印件各一式三份。
七、其它
被推荐为文山州“人民满意的公务员”和文山州“人民满意的公务员集体”的候选单位和个人，均可作为云南省“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”候选人进行推荐表彰。


文山州人事局