从嘉禾拆迁事件看司法对行政的监督

杨涛


新华网6月15日的一篇题为《湖南嘉禾拆迁事件再调查：烂摊子不可收拾》的报道中，提到的原嘉禾县城关镇党委书记、商贸城拆迁协调办公室副主任，在“拆迁事件”后受到处分的雷知先的一段话耐人寻味。他说作为决策的执行者，自己从来就没有想过项目究竟合不合法。“连怀疑都不敢。”雷知先说，“我所想到的就是如何完成上面交办的任务，如何做到政令畅通。谁知道最后的调查结果是这个项目从一开始就违法违规，这对于我们来说真是个莫大的讽刺。”
按理说，行政官员必须执行上级的命令，行政关系是领导与被领导的关系。但是，当上级的命令与国家宪法和法律相违背时，行政官员有权抵制不合法的命令，不能以执行的不合法的命令是来自上级而免责 。然而，当下级官员的人财物都在上级的控制之下，我们在追究下级官员在执行上级违法命令的责任时，不免也感到有几分无奈。因为，按照美国联邦党人汉密尔顿的话来说，就人的天性而言，控制了某个人的生存，就控制了某个人的意志，我们的确不可将抵制上级命令的希望完全寄托在下级官员的身上。
不过，笔者非常遗憾地看到，当地的司法机关在这一拆迁事件中集体失语，而且执行地方行政官员的指示的积极性看来丝毫不在下级行政官员之下，大有“执行领导指示不过夜”的精神。君不见，因反对当地政府强制拆迁自家房屋而被捕的拆迁户李会明、李爱珍夫妇及陆水德三人被当地公安机关以涉嫌“妨碍公务罪”刑事拘留，并被当地检察机关批准逮捕，如果不是新闻媒体的介入引起国家领导人的重视，我想当地的法院也将以此项罪名对他们进行判决，当然给予他们国家赔偿更是不可能的。
司法机关是维护国家法律统一实施的机关，司法机关是国家的司法机关而不是地方的司法机关，更不是地方行政机关的下级机关或附庸。司法机关担负着对行政机关制约与监督的职能，以确保行政机关的行政管理活动在国家法律的轨道运行。比如，如果当地的司法机关对当地行政机关报请对合法抵制拆迁的公民逮捕的要求不批准，或让公民提起行政诉讼，通过诉讼撤消行政机关的具体行政行为，来监督与制约行政机关的行政管理活动，我想嘉禾拆迁事件将得以有效遏制，损失也不至于如此巨大，公民权利也能得以最大程度的保障。
但是，如果行政权与司法权都集中于一个机关之手，司法机关对于行政机关的监督与制约的功能将无法得以实现，公民的权利与自由也将无法得以保障。因为如果下级行政官员执行上级行政官员的不合法的命令，公民尚可求助于司法机关来矫正，那么司法机关执行行政官员的不合法的命令，公民将向谁求助呢？因而，孟德斯鸠说：“如果司法权同行政权合二为一，法官便握有压迫的力量。”其实，此时的法官何尝又不是行政官员呢？此时的法官兼行政官员没有了监督与制约，权力便如洪水泛滥，嘉禾的百姓只好碰运气式地求告媒体，求告中央。
可是，在今天的中国的现实恰恰是，许多行政执法机关收归中央或省直管，可司法机关的人财物就在地方党政的控制之下，这就不难理解嘉禾地方的司法机关执行地方行政命令积极，而监督与制约行政机关不法行为乏力。问题的症结又回到我们的老话题--司法独立，独立于行政机关，独立于地方。这是包括笔者在内的众多学者多年的呼吁，司法不独立，国家法律不能得以统一有效实施， 中央的政令不能得以贯彻执行，最终损害法律与政令的权威；司法不独立，地方行政机关的不法行政行为不能得以监督与制约，公民的权利不能得以有效保护；司法不独立，使监督与制约地方行政机关的力量都来自上级，监督成本加大，监督盲区增多，将严重影响行政的效率。
湖南嘉禾拆迁事件给我们思考的地方很多，但如何让司法机关独立，从而在监督与制约行政机关不法行政行为中发生应有的作用，也是嘉禾拆迁事件留给我们的一个重大课题，值得我们反思。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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天津市人民政府


天津市人民政府关于修改《天津市特殊超限货物道路运输管理办法》的决定

（2004年6月21日天津市人民政府第30次常务会议审议通过 2004年6月30日天津市人民政府令第76号公布 自2004年7月1日起施行）



市人民政府决定对《天津市特殊超限货物道路运输管理办法》（1998年市人民政府令第125号）作如下修改：

一、将第四条修改为：“委托运输特殊超限货物的单位（以下简称托运单位），应将运输计划、与运输有关的技术资料及拟采取的安全措施，报市交通运输主管部门备案。”

二、将第十二条修改为：“违反本办法规定运输特殊超限货物的单位，由市交通运输主管部门责令停止运行，并可处3万元以下罚款。”

本决定自2004年7月1日起施行。

《天津市特殊超限货物道路运输管理办法》根据本决定作相应的修正，重新公布。



附：天津市特殊超限货物道路运输管理办法（2004年修正本）

（1991年10月31日市人民政府发布 1998年1月4日市人民政府修订发布 2004年6月30日根据市人民政府《关于修改〈天津市特殊超限货物道路运输管理办法〉的决定》再次修订公布）

第一条 为加强特殊超限货物的道路运输管理，保证运输安全，根据本市实际情况，制定本办法。

第二条 在本市行政区域内以道路运输方式运输特殊超限货物，适用本办法。

第三条 市交通运输主管部门统一组织管理特殊超限货物道路运输工作，邮电、电力、公安、市政、公用、铁路部门（以下简称有关部门）应予配合。

第四条 委托运输特殊超限货物的单位（以下简称托运单位），应将运输计划、与运输有关的技术资料及拟采取的安全措施，报市交通运输主管部门备案。

第五条 具备下列情形之一的，为特殊超限货物：

（一）货物装车后，顶部距地面高度超过5.5米的；

（二）需要通过高压架空电力线路和电气化铁道口，货物装车后，顶部距地面高度超过4.4米的；

（三）货物长度超过25米的；

（四）货物宽度超过运行路面最窄段三分之二的。

第六条 市交通运输主管部门根据托运单位的要求，在运输前应做好下列准备工作：

（一）组织有关部门勘测、选择运输路线，制定运输方案；

（二）按照规定的运输方案，组织有关部门排除运输障碍和对道路设施进行改造；

（三）组织有关部门对承运单位的技术力量和车辆进行审验；

（四）必要时组织模拟运输。

第七条 根据运输方案要求，需要有关部门排除障碍或改造设施的，有关部门应按时完成；需要砍伐树木的，由市交通运输主管部门提前向园林、农林部门办理审批手续。

第八条 特殊超限货物的运输，须按公安机关指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂标志。

第九条 市交通运输主管部门在运输过程中负责保证运输安全，妥善处理意外情况。

第十条 用于运输的排障费、设施改造费、工时物料费和其他必要的费用，由有关部门根据相应规定编制预算，征得托运单位同意后，双方结算包干使用。双方意见出现分歧时，由市交通运输主管部门进行协调、决定。

运输前的组织协调工作和运输途中发生的费用支出，由市交通运输主管部门同托运单位按有关规定结算。

第十一条 由托运单位出资改造的运输道路或设施，托运方和产权方应就设施改造标准和保持期限签定协议，在协议规定期限内不得擅自降低标准；擅自降低的，应按改造后的标准修复。

第十二条 违反本办法规定运输特殊超限货物的单位，由市交通运输主管部门责令停止运行，并可处3万元以下罚款。

第十三条 当事人对处罚决定不服的，可以依法申请复议或提起诉讼。

第十四条 本办法自2004年7月1日起施行。