浅谈档案法制化建设的现状与对策

张智涛


　　现代档案事业在社会化、信息化建设中，越来越表现出对法制化的依赖。因为“社会化”的档案事业方方面面都与社会相关联；“信息化”的档案事业需要有科技的发明和进步作支撑。而对档案工作中各种社会关系的协调以及档案科技知识产权的维护，则需要靠法制来保障。加强档案法制化建设，是适应新时期档案工作发展的新形势，推动档案事业协调、可持续发展的重要保证。那么，档案法制化建设的现状如何？存在哪些问题？如何推动档案法制化建设健康发展呢？以下是笔者对此问题的一些粗浅认识。

　　一、档案法制化建设的现状

　　1、社会档案法制意识淡薄。
　　意识决定行动，档案法制意识在人们遵守和执行档案法规过程中起着重要作用。档案法制化建设需要得到全社会，特别是各级领导的关心和支持，但由于档案工作不可能成为中心工作和重点工作，档案部门不处于热线，往往得不到足够的重视和支持，甚至档案部门自身也对档案行政执法存在认识上的偏差，致使档案行政执法“软弱无力”，不足以对违法者形成影响，更不可能真正制裁其违法行为。由于全社会档案法制意识淡薄，使得档案行政执法缺乏广泛的社会基础，在作出具体执法行为时困难很大，与工商、税务、公安等行政管理部门的执法活动相比，显得苍白无力。

　　2、档案法规体系尚待健全。
　　近年来，我国的档案法规建设取得了很大进步，重新修订了《档案法》，颁布了《档案法实施办法》，此外，各级地方档案事业管理部门也纷纷出台了地方性档案工作规章制度。这些法规为解决新时期档案工作遇到的新问题提供了依据，但是，与档案法制发达的国家相比，我国现有的档案法津法规缺乏系统性、可操作性以及执法严密性，档案法规体系尚待完善。例如在确定违法情节、裁定标准等适用哪些具体条款时难以把握，弹性大，执法手段单一，对有法不依的单位和个人应当怎么处理没有明确规定，实际工作中难以操作。

　　3、档案行政执法力度不够。观瞻十余年来的档案行政执法情况，可以发现，很多地区违反《档案法》及有关档案法律法规的事件仍时有发生，但真正得到处理的却极少。个别地方办了个别案件，也是草草收场，达不到宣传教育效果。不少执法人员存在档案部门是“软单位”、无权无势没有必要得罪人的思想，做“老好人”，逢事绕着走，对违法行为视而不见，孰视无睹，得过且过，违法不究。
　　4、档案行政执法人员素质有待提高。档案执法人员的行政执法理念、法制业务素质等，还远远不能适应档案法制建设的需要。有些档案执法人员对档案法律、法规研究得不够，不熟悉有关法律条文，哪些情况属于违法行为，应该如何处罚，心中没底。基层档案行政管理部门的许多同志并没有拿出更多的精力和时间去学法、懂法、执法，而只是忙于各种具体事务。另外，从基层档案行政管理部门已开展的学法活动来看，多数单位也仅局限于法律条文的学习，而研究如何运用这些法规去处理问题、解决问题的并不多。

二、档案法制化建设的对策

　　1、做好档案法制宣传教育工作，营造档案法制化建设的社会氛围。各级档案行政管理部门应经常性地组织开展现场咨询、广播宣传、悬挂标语、布置展板、发放宣传资料、知识竞赛等多种形式的档案法规宣传活动，进一步提高干部群众贯彻执行档案法律法规的自觉性，提高对档案工作的支持度和参与度，为档案法制化建设营造一个优良的外部环境。使社会公众特别是各级领导同志充分认识到，加强对档案工作的领导、建立健全档案机构等是法律的规定，保护档案是必须履行的义务，不按规定移交档案、档案管理不善造成损失等行为是违法行为。是否重视和加强档案管理工作，不仅是一个工作态度问题，而是是否守法、执法的原则问题。当档案法制意识在社会各层面中具有较高的普遍性时，档案法制化建设便会得到事半功倍的效果。
　　2、加强档案立法工作，建立健全档案法规体系。必须将档案立法作为一个系统工程来抓，既要强调国家制定的档案法律的科学性、严密性、系统性和前瞻性，又要增强国务院及省（市、自治区）以下各级档案法规的具体性和可操作性，确保档案法规体系的严肃性、权威性，增加其灵敏度和惩戒力度。建立健全档案法规体系，对于加强档案法制建设，保障档案事业的健康发展，无疑具有现实而又深远的意义。
　　3、深入开展档案执法检查工作，加大对档案违法行为的查处力度。档案执法是档案法制建设的关键环节，依法查处档案违法行为是法律赋予档案行政管理部门的神圣职责。各级档案行政管理部门应坚持联合执法检查与独立检查相结合，定期检查与不定期检查相结合，综合检查与专项检查相结合，建立一整套完善的档案行政执法机制，对机关、团体、企事业单位的档案工作、综合档案馆建设等进行执法检查，依法查处档案违法违规案件，对违法违规现象予以通报，督促整改，追究有关责任人员责任，切实做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。
　　4、积极实施“人才兴档”工程，努力培育一支过硬的档案行政执法队伍。执法人员素质在一定意义上决定着法律的实现程度。各级档案行政管理部门应积极实施“人才兴档”工程，重点加强对档案行政执法人员的法制教育，加大培训考核力度，使他们不仅熟悉档案法律法规和规章制度，还要了解《宪法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律条文，不断提高其法律素质和依法行政的能力。与此同时，从制度上规范和约束档案行政执法人员的行政行为，培养一支既具备系统的档案工作知识，又具备系统的法律知识、思想工作作风过硬的档案执法队伍。





刑事程序中警、检关系模式之探讨

政法论坛 发表时间：199802
作者：宋英辉/张建港

在刑事诉讼中，警察机关和检察机关作为追诉犯罪的主体，二者的工作存在着天然的紧密联系。如何正确处理警察机关与检察机关的关系，对于国家诉追权的正确行使，从而使刑事程序更加合理、有效地运作，保证刑事诉讼任务的实现，具有重要意义。本文拟就此试作探讨，以期引起法学界对这一问题的关注和进一步研究。

一、警、检关系模式之考察
考察世界主要国家的立法和实践，在处理刑事程序中的警、检关系方面，主要有以下模式：

1.警、检分立模式。如在英国，警察机关负责刑事案件的侦查，检察机关负责起诉。检察机关接到警察机关移送的案件后要进行审查，如果认为证明案件事实的证据不充分，检察机关可以要求警察补充侦查。如果警察不同意补充侦查，检察机关用以对警察制裁的唯一手段就是对案件中止诉讼（注：程味秋主编：《外国刑事诉讼法学概论》，中国政法大学出版社1994年版，第26页。）。


在美国，有两个侦查机关，即警察机关和检察机关。此外，美国有大陪审团，在审查起诉时，其有权调查的范围十分广泛，它的法律顾问就是检察官。数年以来，检察官慢慢地控制了大陪审团（注：《中国刑事诉讼制度民主化研究》课题组：《美、德、
加刑事司法制度》第3页。）。在司法实践中，除某些微罪（注：对酗酒、流浪者、卖淫、违反交通法规等案件， 警察有权决定起诉并在法庭出示证据。）
和检察官自行侦查、处理的案件（注：不履行扶养义务、企业欺诈等直接向检察官检举的案件。）外，一般由警官履行侦查职责，检察官履行起诉职能。检察官凭借警察搜集到的证据，判断控诉证据是否达到“可成立理由”的程度。证据达到“可成立理由”程度的，决定提起诉讼或建议大陪审团提出公诉；未达到的，可以要求警察继续侦查或决定不提起诉讼。在法庭审理阶段，检察官可以要求目睹实施犯罪或者了解犯罪情况的警察作为控诉方的证人出庭作证，警方应当积极配合（注：王以真主编：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1994年版，第199页。）。


在加拿大，刑事侦查由警察进行，检察官没有侦查或侦查指挥权，但警察在侦查比较复杂的商业罪案时，对于如何采证往往要向检察官咨询。刑事案件的公诉由检察官负责。检察官决定起诉须考虑两个标准，一是证据的充分性；二是公共利益。检察官决定起诉时可以征求侦查机关、法律援助机构或者公民的意见，但并不受其意见束缚，而是独立地作出判断（注：《刑事诉讼制度改革研究》课题组：《赴加拿大考察报告》第4～5页。）。

2.警、检结合模式。多为大陆法系国家所采用。

根据法国刑事诉讼法典的规定，对犯罪的追诉权由司法警察、司法警官、检察官和预审法官行使。司法警察负责对案件的初步侦查，以收集证据，确定嫌疑人，“在案件破获后，司法警察应执行预审法官的命令并听从其要求”（第14条）。司法警官“在知悉发生重罪、轻罪和违警罪后，有义务立即报告共和国检察官。在行动结束以后，应将符合他所进行的取证笔录的正本并附副本以及有关的文件送交共和国检察官”（第19条）。“检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动”，“有权决定采取拘留的措施”，“享有法律授予司法警官的一切权力和特权”（第41条）。预审法官只能在收到共和国检察官的起诉书或者民事原告人的申诉书后方得进行侦查。预审法官到达现场时，检察官和司法警官即卸去职责。预审法官也可以指派司法警官进行侦查。预审法官侦查结束后，应将有关材料交检察官使用（第72条）。预审法官可以签发拘留证或逮捕证或命令临时羁押（第122条、第144条）。


“在德国刑事程序中，警察所起的作用，始终受限制，仅是一个检察院辅助机构。”（注：（德）约阿希姆·赫尔曼：《〈德国刑事诉讼法典〉中文本引言》，《德国刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1995年版。）依照法律规定，检察官有权领导侦查，有权指挥和利用警察的力量。法律规定刑事警察是检察官的助手。德国刑事诉讼法典第
163条规定，在侦查刑事犯罪范围内，警察只担负辅助检察官的责任，只能作出“不允许延误”的决定，对自己的侦查结果应当“不延迟地”送交检察院。实践中的情况略有不同，警察往往表现出一定程度的独立性（注：参见程味秋主编：《外国刑事诉讼法概论》，中国政法大学出版社1994年版，第9章第2节。）。


日本的刑事诉讼法深受德国的影响，台湾的刑事诉讼法又较多地移植了日本的模式，在侦查程序中，检察官对警察拥有一般指示权、一般指挥权和具体指挥权，检察官的地位较警察优越。检察官有权对侦查终结的案件决定是否提起公诉，对侦查结果予以处分。在日本，检察官与司法警察在侦查案件范围上无明确分工，司法警察一般被视为一线侦查机关，检察官被视为二线侦查机关。在侦查中，检察官可以从起诉的角度对警察给予指示或指挥。在司法警察没有正当理由而不服从检察官的指示或指挥的情况下，检察机关的首长可以向公安委员会提出惩戒或罢免的追诉。在台湾，“刑事警察受检察官之命执行职务时，如有废驰职务情事，其主管官应接受检察官之提请，依法予以惩处。”（注：陈朴生：《刑事诉讼法实务》（增订版），第272页。）


警、检分立与警、检结合两种模式的形成有着极其复杂的原因，它与各国的法文化传统及国家体制等因素密切相关。因此，不宜对这两种模式简单地给予肯定或否定。不过，从结构决定功能的角度分析，两种模式在行使国家诉追权方面各有其优劣。就警、检结合模式而言，首先，由于警察机关和检察官均可以对犯罪行使侦查权，更利于发挥国家行使诉追权的主动性，而且由于行使公诉权的检察官参与、指挥侦查活动，有助于检察官更加迅速准确地作出是否起诉的决定，从而可以使诉讼进程更加快速、高效，符合诉讼经济原则；其次，把警察与检察官统一于相同的诉追任务之中，可以实现诉追主体的优秀侦查能力与良好法律素质的结合，从而保证国家诉追权的正确行使。实行警、检结合模式的国家的诉讼理论认为，警察机关具有优秀的侦查人员、占优势的侦查技术手段和丰富的侦查经验，而检察官则具有较高的法律水平，更能较好地处理诉追中的法律问题，故此，使两者结合是比较理想的。当然，实行警检结合模式的国家在其实践中也存在一些问题，主要表现为因检察官往往不亲自参与或指挥侦查，因而其作出的处分可能与案件的实际情况不符，从而招致警察的不满和抱怨，在一定程度上会影响警察工作的积极性。比较而言，警、检分立模式不会产生上述问题，但该模式很难实现追诉进程的快速进行。由于警、检均有较大独立性，侦查活动和审查起诉活动有严格的次序，所以，检察机关并不了解警察的侦查活动，审查、决定起诉的活动只能在警察机关移送的侦查结论和意见的基础上进行，这势必会影响检察官作出判断的速度；同时，由于警、检均有较大独立性，检察官对警察负责侦查的案件无侦查权，使得检察官在对警察侦查活动的控制及主动追究犯罪方面，也难以有所作为，这同样会妨碍国家诉追权正确、有效地行使。对于这一点，在实行警、检分立模式的国家也已引起关注。如在英国，当警察不接受检察机关补充侦查的建议时，检察机关就只能中止诉讼，不向法院起诉。英国公众对此反应强烈，认为不应该由于警察机关与检察机关的这种磨擦，而使罪犯得不到追究。英国皇家司法委员会在1993年的报告中就此提出建议，当警察机关与检察机关在补充侦查的问题上产生不同看法时，应当将该案件交各自的上级机关通过协商解决；检察机关应“提前介入”侦查程序，给予警察以必要的建议，指导警察搜集或发现充分的证据（注：程味秋主编：《外国刑事诉讼法学概论》，中国政法大学出版社1994年版，第26页。）。

二、我国的警、检关系模式

我国修正后的刑事诉讼法建构了警、检关系的基本格局，即公安机关负责绝大多数刑事案件的侦查，检察机关主要负责提起公诉，同时对法律规定的少数案件行使侦查权，还负有对刑事诉讼实行法律监督的职责。公安机关独立进行侦查，侦查终结之后，再把案件移送检察机关，由检察机关进行审查，以决定起诉或不起诉。公安机关的侦查活动和检察机关的审查起诉活动在程序上被明显地划分开，侦查是独立的诉讼阶段，与起诉相比，只是具体任务与作用不同，并无主次之分。公安机关的侦查活动并不附属于起诉，起诉也不统摄侦查。另一方面，基于检察机关的法律监督地位和分工负责、互相配合、互相制约的诉讼原则，检察机关对公安机关的侦查活动依法实行监督，公安、检察机关互相配合、互相制约。主要表现为：第一，检察机关对于自己认为应当立案的案件而公安机关不立案的，可以要求公安机关说明不立案的理由；理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。在侦查过程中，遇有依法不应追究刑事责任的情形的，公安机关应当撤销案件。检察机关对撤销案件是否妥当有权监督；第二，在有些情况下，检察机关可以参加公安机关的复验、复查活动；第三，公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人时，要报请人民检察院审查批准。人民检察院不批准逮捕时，如果犯罪嫌疑人已被拘留，公安机关应当立即释放犯罪嫌疑人或变更为其他强制措施。公安机关侦查终结的案件，应提出起诉或不起诉意见，连同案卷、证据材料一并移送人民检察院审查决定是否提起公诉。人民检察院审查批捕和审查起诉时，可以要求公安机关补充侦查。公安机关对于检察机关不批准逮捕或不起诉的决定不服的，可以要求检察机关复议；对复议决定仍不服的，还可向上一级检察机关提请复核。上一级检察机关应当复核并将复核结果通知要求复核的公安机关和下级人民检察院；第四，人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行监督，对于公安机关在侦查中的违法行为，有权通知其予以纠正。


不难看出，我国刑事程序中的警、检关系模式，是建立在分工负责、互相配合、互相制约基础之上的具有鲜明特色的一种模式。在警、检机关对行使追诉权均有较大独立性方面，它与英美模式相似，但在警、检机关互相配合与制约方面，又不同于英美模式；在检察机关对警察机关有监督、制约作用方面它与大陆法系模式的精神有相通之处，但在警察机关对检察机关发挥制约作用以及警察机关拥有广泛且独立的侦查权方面，它又与大陆法系模式有着明显的区别。


我国警、检关系模式是对我国长期实践经验的总结，是我国革命斗争的产物。实践表明，这种模式对于充分发挥侦查机关的主动性及实现追究犯罪的高效率均有重要的保障作用。不过，从完善刑事诉讼立法和改进司法的角度看，我国的这种警、检关系尚有很多有待完善之处，主要表现为以下几个方面：


1.由于调整警、检关系的规范不完备，有时可能影响国家对犯罪追诉权的有效行使。譬如，虽然法律规定了检察机关对公安机关立案和撤销案件拥有监督权，但如果公安机关接到检察机关关于应当立案或应当继续追究的通知后拒不接受建议或者表面上勉强接受建议却消极侦查，对此应如何处理，法律并未规定配套措施。在实践中，公安机关拥有几乎不受限制的立案权，并且立案后发现具有不应追究刑事责任的情形时可以撤销案件，如果其不予追究的处分错误，检察机关缺乏有效的纠正手段。这就很可能造成很多本应及时追究的案件得不到及时追究，甚至根本得不到追究。因为虽然对公安机关不立案或不予追究的错误处分可以由被害人等起诉予以纠正，但由于被害人在收集证据和起诉能力方面的局限性，许多案件实际上只能不了了之。


2.检察机关实施监督的置后性和被动性往往导致难以有效预防和及时纠正侦查违法，不利于保障犯罪嫌疑人及其他有关公民的合法权益不受非法侵犯。检察机关审查批捕和审查起诉的大量工作都是书面审查侦查机关报送的材料，而侦查活动违法的情况很难想像能够反映在案卷中。即使犯罪嫌疑人等向检察机关反映警察在侦查中有刑讯、诱供等违法行为，如果无明显证据证明，实际上多数也难以查实；有些虽然能够查实并对违法犯罪行为人给予了适当制裁，但侵犯公民合法权益已成事实，由此造成的损失和恶劣影响已难以挽回。依照法律，检察机关可以参与公安机关的复验、复查，但其前提条件是检察机关要求公安机关复验、复查的案件，而且一般仅限于大案、要案。实践中，绝大多数案件的侦查活动，检察机关都不参与。在侦查程序中，检察机关法律监督的滞后性，参与程度的有限性及活动的被动性，使其预防和纠正侦查违法的作用大打折扣。另一方面，公安机关享有广泛的职权，在程序上缺少有效的制约机制，除逮捕犯罪嫌疑人必须经过检察机关批准外，其他涉及公民人身、财产权利的强制性处分，如勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、取保侯审、监视居住乃至拘留等，均可以自行决定，自行执行。权力如果缺乏真正有效的制约，往往导致滥用。特别是刑事侦查权的行使频繁涉及公民最基本的权利，就使得这一问题的解决尤为重要和紧迫，依照刑事诉讼法的规定，公安机关对其拘留的人，认为需要逮捕的，应在3日以内报请同级人民检察院审查批准逮捕，在特殊情况下，
提请批准逮捕的时间可以延长1至4日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长到30日。根据刑事诉讼法的规定，除有碍侦查或无法通知的情况外，公安机关应当在24小时以内将拘留的理由和羁押场所通知被拘留人的家属或其所在单位。即使如此，仍有一些案件公安机关可以在长达7日或30