端正司法人员的守法观念

苗 勇


司法人员自己首先必须守法，应当是守法的模范。这个道理是大家所熟悉的。但“熟知并非真知”，不少司法人员并未深刻、全面理解其内涵，他们的守法观念是十分片面 的。他们仅仅从一个普通老百姓角度来理解守法观念，认为在公务活动之外，应当遵纪守法。如果说与普通老百姓有区别的话，也只是要求更严更高而已。他们没有看到，司法本身，就有一个守法问题，片面地认为，司法就是执法，这里只有严格执法与否的问题，而没有守法与否的问题。很显然，一个司法人员这样理解守法观念，是远为不够的。我们一再讲，司法人员必须严格执法，从本质意义上说，严格执法就是要求在办案中，严格遵守实体法、程序法，这就是个守法问题，而且就司法人员而言，是一个更为重要的守法内容。因此我们说，司法人员的守法观念，不仅仅是指日常生活中遵纪守法，更要紧的，还必须在司法活动中，严格遵守实体法和程序法。刘斌俊在1999年1月25日《检察日报》撰文《守法重于泰山》中指出：“就守法的内涵而言，现代意义上的‘大守法’具有‘尊重法律、遵守法律；用法护法、依法办事’的丰富内涵。”“依法办事乃是守法概念的应有之义。从一定意义上讲，守法就是要求一切个人和组织都应以宪法和法律作为自己的行为准则，依法办事，任何行为都不能超越宪法和法律所界定的范围。只有具备良好的守法意识，才能实现严格依法办事；只有严格依法办事，才能保证国家和各项工作皆依法进行，依法治国的理想才能成为现实。”诚哉是言也！
一些司法人员的片面守法观念，无不是与他们的法治意识不强分不开的。他们总以为，法是“对付”老百姓的，是治理社会的，而不是对自己职务行为的约束。例如，他们总以为，刑法是自己手中的“刀把子”，是镇压犯罪分子的工具。其实，这种思想是与现代法治观念格格不入的。何谓法治？“从广义上说，法治意味着人民应当服从法律，接受法律的治理。但在政治理论和法律理论中，法治应作较为狭窄的理解，即它是指政府应受法律的治理，遵从法律。”“现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。”①“法治所治对象是什么？权也。人民依法治权的具体化，也就是依法治官。在非法治国家或社会中，法是官治民的手段；在法治国家或社会中，法是民治官的工具。这里当然没有法只治官而不治民的意思，但治官无疑是首要的，它关乎治民治得好与不好、当与不当。不求官之治，而求民之治，乃法治中舍本而逐末也。”②“法治的真谛在于保障人权，控制公权”③就部门法而言，德国刑法学家李斯特说：“自从有刑法存在，国家代替受害人施行报复的开始，国家就承担着双重责任；正如国家在采取任何行为时，不仅要为社会利益反对犯罪者，也要保护犯罪人不受受害人的报复。现在刑法同样不只反对犯罪人，也保护犯罪人，它的目的不仅在于设立国家刑罚权力，同时也要限制这一权力，这不只是可罚性的源由，也是它的界限，因此表现出悖论，刑法不仅面对犯罪人保护国家，也要面对国家保护犯罪人，不仅要面对犯罪人，也要面对检察官保护市民，成为公民反对司法专横和错误的大宪章。”④作者大量引用中外学者的观点，无外乎在于着重说明法治的根本在吏治。对照之下，我们有一些司法人员的守法意识与当代法治观念，差距何其远矣。
一些司法人员法治观念为什么会不强呢？这里既有中国长达数千年的剥削阶级统治社会中专制思想的影响，又是新中国成立至改革开放前这段历史时期忽视法制建设的结果，还与现在不少司法人员法律素养较差是分不开的。
首先，专制的法律思想并未随着剥削制度的消灭而消失。早在我国夏商时期形成的神权论就认为“法应为少数统治者所垄断，法律是对被统治者的制裁手段和镇压工具”，这种法律思想“一直顽固地盘距在人们的意识中，并影响和决定着古代法制的基本面貌。”例如，在《尚书·酒诰》中规定，为了防止人民聚集“闹事”，凡群聚饮酒者一律判处死刑。⑤刑法赤裸裸地表明着自己是镇压人民的工具。又如，作为我国封建社会最早的一部粗具体系的法典《法经》，把锋芒主要指向农民和其他劳动人民。《法经》开宗明义规定：“王者之政莫急于盗贼。”所谓盗，即危害地主阶级财产的行为；所谓“贼”，即危害封建统治和人身安全的行为。把《盗》、《贼》两篇放在诸篇之首，表明镇压盗贼，是地主阶级专政的主要任务。⑥可见，在古代中国，无论从法律思想还是司法实践，都是把法看作是治民的工具。新中国成立至今不过五十多年，再加上共和国前二十七年的曲折磨难，专制的法律思想，就象列宁所说的那样，在现代社会中散发着臭气，必然会影响着人们，当然也包括司法人员。所以，邓小平同志早在八十年代初就深刻指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”⑦当我们看到一些司法人员自以为是地拿着法律恐吓老百姓时，我们不就闻到了“刑不上大夫，礼不下庶人”的用法驭民的臭味了吗？！
其次，共和国前二十七年推行人治，现代法治意识根本无从产生。建国以后，由于党在路线方针政策上一再犯“左”倾错误，把阶级斗争作为社会的主要矛盾，防止资本主义复辟，经常发动群众搞运动，以致在反右斗争后形成了“以党代法”的局面。1957年9月，最高人民法院和司法部召开司法工作座谈会。在会后由中共中共批转的最高人民法院、司法部党组的报告中提出，今后在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省、市、自治区党委和省、市、自治区人民委员会。全部审判活动，都必须坚决服从党委的领导和监督，党委有权过问一切案件，凡是党委规定审批范围的案件和与兄弟部门意见不一致的案件，都应当在审理后宣判前，报请党委审批。任何借审判“独立”，抗拒党委对具体案件审批的想法和做法都是错误的，必须坚决给予纠正。这个报告公开、正式提出了以党代法的问题。⑧到了“文革”十年，法律被彻底践踏了。“革命派”停止全国人民代表大会及其常委会的活动；踢开政府闹革命，建立了非法的革命委员会，取代合法的政权机关；砸烂公检法。由于没有法制的保障，公民权利遭到严重侵害。上至国家主席、政府领导人，下至普通公民、人大代表、劳动模范，被批斗挨整，失去任何人格尊严和人身自由，被抄家、非法囚禁，甚至被毒打致死。据叶剑英在一次讲话中透露：“包括受牵连在内受迫害的有上亿人，占全国人口九分之一。”⑨最典型的是刘少奇冤案。当刘少奇被红卫兵迫害时，这位泱泱大国堂堂的国家主席，拿起《中华人民共和国宪法》，捍卫自己的神圣尊严的，召来的则是更多的吼叫、侮辱，最后竟被折磨而死。⑩至尊至严的宪法没有了，法治还能存在吗？张春桥赤裸裸地说过：“过去规定的东西，不管是国家的，还是公安机关的，不要受约束。”⑾我们现在都看到了，十年动乱给中国经济带来惨重的损失；我们也应当清醒地认识，愚昧的年代给中国社会法制建设带来的巨大戕害。如果说，中国在社会主义改造结束后就进行重点转移搞经济建设，现在我们的国力将强大得多；那么，我们在建国后就注重法制建设，公民的法治意识将也是具有世界先进性的。但残酷的历史，使人感到痛心，我们不能不正视中国的法制建设，任重而道远。
再次，现在我们的司法人员，尤其是基层司法人员，法律素质较差。司法人员的法律意识，不应当是自发的，而应该是自觉的。这种自觉的法律意识，不是在社会实践中自发产生的，也不是靠一般号召能取得的，而是要经过一番刻苦学习的。可以这样说，一个不具有法律思想史、法制史、科学法理学、部门法学及科学政治学知识的司法人员，要具备自觉的法律意识，是绝对不可能的。就象科学社会主义理论，是无产阶段的理论，但无产阶级本身不能自发产生这一科学理论，而要靠先进知识分子从外部灌输进去一样，法治意识，也不是社会主义司法人员能自发产生的，而是有一个系统受教育的培养过程。关于过一点，西方司法人才的培养是颇值得我们借鉴的。例如，日本的法律专业大学毕业生是不能直接进入检察官行列的，欲成为一名检察官，必须通过国家司法考试，且竞争相当激烈，每年约有两万多人报考，而仅有五百余名被录取，录取率仅百分之二。而后再进入司法研修所完成为期两年的学业：前四个月主要学习有关理论知识，同时在教官的指导下，各自根据个人的特点和志愿择定自己研修的专业；待专业确定后，便到各级法院、检察厅和律师事务所进行为期十六个月的司法实习。其中到法院实习八个月，到检察厅实习四个月，到律师事务所实习四个月；余下四个月，则是回到司法研修所进行实习总结和参加毕业考试。合格后方能进入检察官行列。所以，日本的司法官员法治意识是很强的。⑿再来看我国司法人员，法理学博士卓泽渊认为：“执法人员素质低的问题特别突出。执法人员本应是社会的优秀分子，具有较高的法律知识水平和思想道德修养。然而中国的现实却大打折扣。仅是执法人员的文化水平就足以令人担忧。许多执法人员仅仅是初中毕业生，有的甚至仅是小学生，尽管从事了执法工作，但其文化水平并未在原有基础上有多大提高。现有执法人员的来源，多为工作调入、军官转业和社会招干。不仅基础文化水平不高，专业法律知识也严重缺乏。......长期以来，我国一直未能对执法人员进行严格的执法道德、执法公正和执法良心的培养......如此下去,法治将难以实理。”⒀卓泽渊的担忧是很有道理的。尽管现在司法人员通过各种培训，法律知识有所增加，但还是远为不够的。缺乏先进法律思想的人，也就不可能有先进的法治意识，就不可能自觉地遵守法律，又何以能依法“治民”呢？！
由于上述原因，必然导致一些司法人员法治观念不强的结果，认为法是治民的，而不是治吏的。这种判断不仅有上述依据，而且政界也如此认为。2000年3月14日《检察日报》登载了一则消息，九届人大三次会议在审议高检院工作报告时，人大代表辽宁大学校长冯玉忠认为：“检察机关正在形成尊权的办案理念。”这则报导至少说明了两点，一是检察机关尊权的办案理念只是在形成过程中，二是这种观点得到了高检院机关报的首肯。
法治意识不强，缺乏健全的守法观念，集中表现为司法人员执法违法现象严重。1998年第四期《半月谈·内部版》以“权威人士”抨击了这些严重的问题，该文说：“我们也要清醒地看到，办案不公、执法不严的问题在一些地方还不同程度地存在，有的甚至还很严重。极少数害群之马，贪赃枉法，侵犯群众利益，损害了政法队伍的形象。”1998年9月14日九届全国人大内务司法委员会第五次会议，听取了最高人民法院和最高人民检察院关于教育整顿活动的报告。最高人民法院院长肖扬说：据对30个高级法院1至8月统计，地方各级法院清退各种多收费827万元，清理赞助费5867万元；177个领导班子在清理整顿中被调整；检查纠正了一批存在问题的案子，各级法院共自查、复查出属于实体性错误的14993件；查处了一批违法违纪人员，各级法院共查处违法违纪干警4701人，其中131人被追究刑事责任。最高人民检察院检察长韩杼滨在报告中说：教育整顿中，全国各级检察纪检监察部门共立案1337人，现已查清777人，其中追究刑事责任的73人；认真开展组织整顿和人员清理，已清理出受过刑事追究、劳动教养、开除党籍处分以及其他不适合做检察工作的人员1644人，已依照《检察官法》予以辞退、调离、免除职务以及作离岗培训处理的1153人；已复查各类刑事案件495467件，发现超越管辖范围立案或该立不立、不该立却立案的，错误逮捕的，该起诉不起诉、该抗诉未抗诉的以及程序严重违法等错案和处理不当的案件1454件，现已纠正1255件。上述中存在的执法违法现象，仅是在教育整顿中暴露出来的，尚未被揭露的，也肯定客观存在着。
从司法实践中看，司法人员执法违法现象，较为典型的表现有以下几方面。
一、特权思想尚有市场。以为执法者高人一等，了不得。门难进，脸难看，事难办，以法压人，以势欺民，甚至吃拿卡要，八面威风，横行霸道。本文举典型一例。1998年7月22日凌晨2时许，有人冒充山西省长治市公安局局长何士宽之子给该局总机打电话，说何士宽儿子在莲花池酒醉，让车去接。局办公室副主任兼指挥中心主任于列海查明此事后报告何，何要于去查清打电话者。经查，将仍在打电话的市大庆路汽车修配厂临时工徐小军当场抓获。徐承认自己以前给何士宽办公室和家中打过一次欺骗性电话，愿接受公安机关处罚。何士宽在没有查实依据的情况下，指令于列海等人追查徐的幕后人。追查中，徐遭轮番毒打和逼供，曾两次自杀未遂，后编造出是受该市模范教师、优秀党员、市第七中学教务处副主任申丰棋“指使”。何亲自传唤了申丰棋。申被办案人员非法关押刑讯17天，被毒打致伤，送医院治疗无效死亡。刑讯中，申曾被打招供，但死前留遗言全部翻供。期间，何听过于列海等人多次汇报；申妻被传唤拘禁6天；申内弟郭庆军被传唤拘禁11天；申邻居、市七中学生韦龙山被传唤拘禁3天，均不同程度被打致伤。⒁高人一等的特权思想，在这些司法人员身上，表现得何其淋漓尽致。
二、生造证据，硬套法律。中华法系具有大陆法系的特点，即制定成文法来调整社会关系。所以，法学界认为，从某种意义上说，司法活动也就是根据“事实”的“找法”的过程。“法官对任何案件都应进行三段论式的逻辑推理。大前提是一般法律，小前提是行为是否符合法律，结论是自由或者刑罚。”⒂真理向前再迈一步就成了谬误。某些司法人员出于种种目的，为了硬要处理某个人，明知法律难以对行为人行为进行调整，还是牵强附会，千方百计去搜罗“罪证”，挖空心思地用法律的紧箍圈去套当事人。法律变成了这些人手中的灵巧的工具。1997年10月14日《法制日报》第一版刊登了《堪以为戒——对武威’92 11.8 错案的调查》一文，披露了甘肃省武威市公安局办案人员违法办案酿成错案的事实。一些公安人员为了侦破一副食品商店被抢、值班员唐某某被杀案，竟不进行过细侦查，主观想象、大动干戈，刑讯逼供、指供诱供，迫使无辜者杨黎明、杨文礼、张文静“一致”供认，使前二人被一审判处死刑，后二人被判死缓。幸亏后来真凶在广西桂林落网而真相大白。该文深刻指出:“‘11.8’错案暴露出的问题很典型性，值得认真思考。此案原本不该办成这样的，如果我们的公安人员少点急于求成的功利思想，多一点对人民群众（包括对嫌疑对象）负责的观念；少一点主观臆断，多一点刑侦科学知识；少一点执法犯法，多一点依法办事；如果我们的检察官和法官少一些先入为主，多一些实事求是；少一些只顾面子，互相迁就，多一些认真负责，互相制约，错案也许就不会发生了。”本来不构成犯罪，而硬是寻找刑律来惩罚之，也不为鲜见。据《法制日报》1998年1月15日第3版《无罪遭羁押，损失当赔偿》一文报导，山东省莱芜市钢城区马某“一脚踢”承包了莱芜市钢城区企业集团汽车运输公司配件站。马某在承包经营期间，利用加价开发票和销货后不开发票，共得人民币67323.61元。马某于1995年3月和5月分两次共发给本站六名职工每人7000元，个人所得25326元。当地检察机关以贪污罪立案侦查，对马某拘留、逮捕，1996年6月11日提起公诉。钢城区法院以同罪判处马某有期徒刑十年。马某上诉，莱芜中级人民法院撤销原判决，发回重审。1996年11月1日，钢城区检察院又以同一事实以侵占罪提起公诉，钢城区法院以同罪判处马某有期徒刑五年。马某上诉，莱芜中级人民法院认定本案属于经济承包合同纠纷，撤销原判决，宣告马某无罪，并于1997年2月4日将马某释放。本案虽然显属经济纠纷，但一些司法人员也要想方设法非用刑法来“整垮”马某不可。说重一点，法律在此时，简直成了玩偶。
三、重实体轻程序。这是一个司法界一致公认而又始终难以解决的老问题了。违反程序法的现象一再出现，其根源在于一些司法人员的法治意识不强，守法观念片面。总以为只要在实体权利上不侵害当事人，得到正确处理，程序上的规则能执行则执行，不能照办的，就抛到脑后，无所谓。如果说，随着实体法的完善，司法人员保障人权的观念有所加强，那么，程序法在一些人心目中工具色彩仍是相当浓厚的——尽管刑诉法作了重大修改。他们没看到，程序法恰恰正是为了更好地制约司法权力、保障当事人合法权益的。例如我们常可听到有的办案人员说：“刑诉法给了我们很多侦查手段，是我们打击犯罪的有力武器。”此话实在差矣。制定刑诉法的主要目的之一，乃是为了规范司法人员的行为，使其必须“按部就班”地行使职权。因为如果没有刑诉法的约束，我们惩治犯罪不是可以“为所欲为”，想出更多的办法，使出更多的招式吗，不是更有效率吗。刑诉法学者指出：“从现代国家的刑事司法价值观出发，诉讼手段的适用应该受到一定限制。这是保护公民合法权利、防止国家权力滥用的必然要求。”“为防止诉讼主体背离既定程序而专断独行、恣意妄为，还将既定程序规范化、制度化，视为不可逾越的界限。”⒃因此，程序法不仅仅是为了实体法而存在的，它有其独立的价值。由于一些司法人员没有认识到这点，办案中，刑讯逼供、违法取证、超期羁押等违反程序法的现象屡禁不止，有的甚至到了令人发指的地步。这方面的案例，在新闻媒体中时常可见。关于司法人员重实体轻程序问题的严重性，从以下的数字可以得到充分的证明：“1998年1月至10月底，全国各级法院共复查各类案件441万件，实体错误的12045件，占复查案件总数的0.27%，属于超审限、管辖不当等程序性问题的73143件，占错案总数的85.86%。”⒄程序性错案占了绝大部分，不能不令人对司法人员轻程序的现状堪忧。无怪乎有的学者批评到：“轻程序法是中国历史的积弊，是中国现实的通病，是中国法治的障碍和大敌。”⒅司法人员应该正视这一问题，深刻反省，真正认识到：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”（美国最高法院原首席大法官威廉.道格拉斯语）。
四、法外行为。对公民而言，“凡法律不禁止的就是许可的”；而对司法人员来说，“凡未经授权的都是禁止的”。然而现在，不少地方的司法人员、党政领导出于“善良”的愿望，为了达到维护社会秩序的“良好”目的，大量做些法律没有规定的行为，对一些犯罪嫌疑人、被告人进行变相的刑罚。如公捕大会（高检院早在1983年就予以反对，见《最高人民检察院关于“公捕”问题的意见》），将一些犯罪嫌疑人集中起来（不管是否过了刑事拘留的羁押期限），在众目睽睽下执行逮捕。又如公判大会，召集成千上万人，党政领导不是审判人员，却在台上唱主角，而审判长在一旁念刑事判决书。还有公开处理大会，将受刑事、治安处罚的人亮丑。有的甚至仍然在做游街示众的行为。这些极不文明的做法（既不利于教育被处罚的人，在一定程度上，也是对民众情感的亵渎：警戒他们、不信任他们），哪部法规定了呢？还不是“用法治民”的专制思想在作祟。其实，早在十八世纪六十年代，意大利刑法学者贝卡利亚就说过：“超越法律限度的刑罚就不再是一种正义的刑罚。因此，任何一个司法官员都不得以热忱或公共福利为借口，增加对犯罪公民的既定刑罚。”⒆种种法外行为，实际上是一种严重违法现象。
依法治国，建设社会主义法治国家，已载入国家大法之中，被党和国家确定为治国的基本方略。作为司法人员，首先必须要牢固树立法治意识，端正守法观念。否则，中国的法治建设进程就将受到严重影响。要端正司法人员的守法意识，作者认为应主要做好以下几点工作。
一是要对司法人员的业务素质上把好关，即要把好进人关，疏通出口关。没有医学知识的人，绝对做不了医生。但没有法律知识的人，却可以做司法工作。这实在是人们认识上的一大误区。谁都知道，医生没有医术，不仅治不好病，反而可能会危及他人的身体健康和生命。但人们却不知道，司法人员乃是治疗社会疾病的“医生”。缺乏法律知识这一“医术”，也很难治好社会之“病”，甚至会危害社会。所以培根说：“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源。”我们应当象重视医生这个职业一样，重视司法人员的遴选。我们再也不能把司法机关作为安排一些干部的就业途径。如果仍象过去那样，无论有否法律专业知识，只要是国家干部，都可以进司法机关，那么，司法人员的法律素质，就不可能跟上形势的需要，就不可能符合法治的要求。可喜的是，全国人大常委会对《检察官法》和《法官法》及时作了修改，提高了任检察官和法官的条件，尤其是对法律素质，提出了更高的要求；并实施统一司法考试。今后应当做到：尽管人员的政治素质如何之好，凡是不具备法律专业知识的，一律不准进入司法机关从事司法工作。同时，对一些确实不符合条件，不适宜从事司法工作的人员，应当坚决地调离司法机关。只有这样完善用人机制，才能为确保司法人员的法律素质提供客观保障，才能使司法人员具有健全的守法观念。
二是要实行考试、考核制度。对司法人员的法律理论及司法工作，进行定期考试、考核。经考试、考核不称职的，应当下岗培训。经培训不合格的，一律辞退。以此形成一种强有力的激励机制，促使司法人员增强法治意识。作者在1999年1月2日《法制日报》第6版上看到一报导《法律考试不合格者，罢官——新泰市依法免除6名审判员职务》，讲的是山东省新泰市十四届人大常委会在1998年9月，对295名“一府两院”被任命人员进行法律考试，有6名审判员考试不合格，随后即被市人大常委会免除职务。作者对此举措，深以为然。对考试考核问题，现已引起最高人民检察院高度重视，《检察改革三年实施意见》中明确规定：“自2000年起每五年逐级对检察干警进行一次任职资格考试考核，合格者方能继续从事检察工作。检察官晋升、助理检察员拟任检察员，应当进行考试，对考试合格的进行考核，根据考试考核结果决定是否予以晋职晋级。”今年，高检院部署在全体检察干警中进行素质考试，便是对该意见的具体实施。建立、完善并切实执行这一制度，检察官的素质必然会有很大的改进。
三是十分重视法律教育工作。如同上面所说，司法人员的法治意识、守法观念，无不与其的法律知识水平有关，而法律知识浩瀚无穷，并且不断更新。因此，对司法人员的法律教育工作，需不断加强。尤其是从中国司法队伍现状看，更应扎扎实实地抓好这一工作。而且，教育的重点，应当从学历教育为主，转到以素质教育为主上来。浙江省检察院最近开始实施“‘一五三’人才培养工程”，是一项十分具有战略眼光的重大举措。每位有志于从事司法工作的人，都应当抱有对社会、对法律、对事实、对他人高度负责的精神，发愤学习，不断提高法律知识水平，努力增强法治意识，清除不健康、不科学的执法思想，端正守法观念，做一名无愧于时代、无愧于人民、无愧于社会的司法工作者。
当然，增强司法人员的法治意识，端正守法观念，是一个长期而又艰巨的任务。但只要我们正视这一问题，扎实有效地采取各种方法，做好各项工作，就一定能造就出一支高素质的司法队伍。



注：
①张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第611-612、630页。
②卓泽渊《以身作则：法治对官员的要求》，载1999年6月24日《法制日报》第3版。
③焦洪昌《法治与财产权》，载1999年5月27日《法制日报》第7版。
④拉德布鲁赫（德）：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第96页。
⑤参见华东政法学院系列教材《中国法律思想史》，丁凌华主编，华东理工大学出版社1996年版，第3、6页。
⑥参见蒲坚主编《中国法制史》，光明日报出版社1987年版，第53-54页。
⑦《邓小平文选（1975-1982年）》，第307页。
⑧⑨参见蔡定剑著《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第91、106-108页。
⑩见《红色风波中的交锋与较量》，曾繁正主编，红旗出版社1999年版，第423页。
⑾见全国人大常委会办公厅研究室主编《人民代表大会制度》，第128页。
⑿江礼华主编：《日本检察制度》，中国公安大学出版社1996年版，第168-169页。
⒀⒅卓泽渊著：《法的价值论》，法律出版社1999年版，第278-279、257页。
⒁聚斌著：《反贪公告——大牢里的100名公安局长》，中国文联出版公司1999年版，第124页。
⒂⒆贝卡利亚（意）：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第12、11页。
⒃左卫民著：《刑事程序问题研究》，中国政法大学出版社1999年版，第8、31页。
⒄该资料引自《法制日报》1999年5月12日《蛋糕怎么分——与景汉朝关于“程序公正”的对话》。




嵊州市人民检察院


辽宁省丹东市人民政府


丹东市档案管理办法


（一九九八年十一月二十四日）



第一章 总则

第—条 为了强化档案管理，有效地保护和利用档会主义现代化建设服务，根据《中华人

民共和国档案法》和《档案条例》，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于我市行政区域内的国家机关、社会团体、企事业单位及其他组织和

个人。法律、行政法规另有规定的除外。

第三条 本办法所称档案，是指过去和现在的国家机构社会组织以及个人从事政治、军

事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文

字、图表、声像等不同形式的历史记录。

第四条 各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社

会发展计划，建立健全与档案工作相适应的机构，保障档案事业发展所需经费。

其他机关、团体、企事业单位和组织也应当加强对档案工作的领导，保障档案工作的开

展。

第五条 档案工作遵循统—领导、分级管理的原则，维护档案的完整与安全，保守国家秘

密，便于社会各方面利用。

第二章 档案机构及其职责

第六条 市、县（市）区档案局是同级人民政府的档案部门，主管本行政区域内的档案事

业，对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。档案行

政管理部门业务上受上级人民政府档案行政管理部门的监督和指导。

第七条 乡、镇人民政府和街道办事处应当指定人员保管本机关的档案，并对所属村，居

民委员会及其他组织的档案工作进行监督和指导。

第八条 机关、团体、企事业单位和其他组织应当建立档案机构或配备人员负责统一管理

本单位的档案，并对本系统和直属单位的档案工作进行监督和指导。


外商投资企业应按国家规定建立档案，其档案工作接受本行政区域相应的人民政府档案行

政管理部门的监督和指导。

第九条 国家综合档案馆按县（市）区以上行政区划设置，由本级人民政府批准。国家综

合档案馆负责收集和永久保管本地区多种门类的档案并向社会提供利用。

　
第十条 国家专门档案馆的设置，由市档案行政管理部门专业主管部川提出意见，经省档

案行政管理部门审核同意后，由市人民政府批准。专门档案馆负责收集和保管某一领域的档案

并向社会提供利用。

第十—条 企业设置档案馆，按国家有关规定办理，事业单位设置档案馆须符合省档案行

政管理部门的统一规划，由主管部门批准，并报同级入民政府档案行政管理部门备案。企事业

单位的档案馆负责收集和保管本单位及其所属机构形成的档案并在一定范围内提供利用。

第十二条档案工作人员必须具备专业知识．经过档案专业知识培训，取得档案管理岗位资

格证书。

从事档案咨询、鉴定、评估等业务的机构或者人员，须经市以上行政管理部门资质认

定。

第十三条 档案干部应相对稳定，有业务职称的档案干部调离档案工作岗位时，应征得授

予职称的档案业务管理机关的同意。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
第三章 档案管理

第十四条 档案所有权根据单位的所有制性质确定。

非全民所有制单位使用国有资产形成的档案，经本行政区域档案行政管理部门会同国有资

产管理部门认定，属于国家所有。

个人在非职务活动中形成的档案或者以继承、受赠等合法方式获得的档案归个人所有。

第十五条 机关、团体、企事业单位和其他组织的工作人员在公务活动中形成的具有保存

价值的各种文字，图表、声像制品等文件材料，必须由文书部门或者业务部门收集齐全并立

卷，按时移交本单位档案机构集中统—管理，任何部卫和个人不得拒绝归档或者据为己有。　

国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。

第十六条 举办重大的政治，经济，科学，技术、文化、体育、外事等活动，本单位的档

案机构或者人员应当对其文件材料的收集、整理和归档进行指导，做好保管和利用工作。

对科学技术研究、产品试制、技术改造和技术引进，基本建设项目进行鉴定、竣工验收和

设备开箱时，须有本单位档案工作人员参加，对应归档的文件材料进行验收。对市，县（市）

区重点项目进行鉴定、验收时，有关主管部门应当及时通知同级档案行政管理部门参加。凡未

进行档案验收或者档案验收不合格的项目，不能通过项目竣工验收或鉴定，不能申报成果奖。

第十七条 归档案卷必须符合立卷原则和案卷质量标准，做到纸质优良、书写材料规范、

编自准确，便于保管和利用。

第十八条 机关、团体、企事业单位和其他组织，必须按照下列规定向有关档案馆移交档

案和资料：

（一）列人市、县（市）区综合档案馆收集范围的档案，自形成之曰起满十年的，向综台

档案馆移交；

（二）列入专门档案馆收集范围的档案，自形成之日或工程竣工之日起六个月内向专门档

案馆移交；

（三）列人企事业单位档案馆收集范围的档案，于档案形成的次年六月底前向企事业档案

馆移交；

（四）各单位公开出版或内部发行的报刊、杂志、史志、书籍、画册、地图及其他有保存

价值的资料出版发行后，样本应向本区域内的档案馆移交；


（五）各级史志编修单位收集、征集的档案史料，应定期向同级综合档案馆移交。

第十九条 单位因合并、分设、撤消、转制、破产等导致档案管理权发生变化的，应及时

报本档案行政管理部门备案，其档案归属应按国家有关规定办理，档案人员调动工作时，须在

离职前办好交接手续。

第二十条 各级档案馆、档案室应当按照有关规定，建立健全各项管理制度，对馆（室）

藏档案应当全部整理组卷，进行系统化排列、编目和编定档号，实现标准化、规范化管理。

第二十—条 各级档案馆，档案宣应当设置专门档案库房。库房内应配置足够的铁质档案

柜（架），具有防盗、防火、防光、防尘、防虫、防高温等设施。严禁在有危害和不安全的场

所保管档案，对破损、褪变、霉变的档案应当及时采取措施修复、补救，确保档案的安全。对

重要，珍贵的档案要采取特殊措施保护。

档案馆、档案室要采用先进技术，配备必要的现代化设施，逐步实现档案管理现代化。

第二十二条 因保管条件恶劣，可能导致档案损毁和不安全的，由档案行政管理部门责令

限期改正，并可按下列规定处理：

（—〕属于档案馆接收范围的档案，责成有关档案馆提前接权人馆，按有关规定收取必要

的费用；

（二）不属档案馆接受范围但对国家和社会具有保存价值或者涉及国家利益和安全的档

案．由县以上人民政府档案行政管理部门督促档案所有者改善保管条件，或者征得所有者同意

后，由国家综合档案馆免费代为保管，必要时可以收购或者争购。

第二十三条 各级档案馆、档案室应当按照国家规定对保管期限已满的档案进行鉴定和处

理。需要销毁的档案要编制销毁目录，报请主管机关批准后方可销毁。

任何组织和个人不得涂改，损毁、伪造和擅自销毁档案。

第二十四条 各级档案机构应按规定编制档案工作情况统计年报，及时上报上级档案行政

管理部门。

第二十五条 国家所有的档案禁止赠送、交换、买卖。档案复制件的赠送、交换、买卖应

按国家有关规定办理。

集体所有和个人所有的档案，可以向国家档案馆捐赠、寄存或者出卖；向国家档案馆以外

的单位或个人出卖，应按照有关规定报县级以上档案管理部门批准。严禁倒卖档案牟利，档案

严禁卖给或者赠送给外国人。

第二十六条 单位携带、运输、邮寄国家所有的档案和集体、个人所有的对国家和社会具

有保存价值的或者应当保密的档案及其复制件出境，必须经省主管机关同意后，报省人民政府

档案行政管理部门审批。

个人携带运输、邮寄前款规定的档案或者其复制件出境，应当提前四日向所在县（市、

区档案行政管理部门申报，经审查同意后，逐级报市和省档案行政管理部门审批。

第四章 档案的利用和公布

第二十七条 档案馆应按照国家规定向社会开放档案，定期公布开放档案目录，并为档案

的利用创造条件，简化手续，提供方便。

中华人民共和国公民和社会组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。外国组织和个

人利用已开放的档案，须经有关主管部门介绍并经档案馆同意。

第二十八条 机关、团体、企事业单位和其他组织以及公民利用档案馆未开放挡案，须经

档案馆同意，必要时须报档案行政管理部门审查批队利用档案室所保存的档案，必须经档案保

存单位批准。

档案馆对寄存的档案提供利用，必须征得寄存者的同意。

第二十九条 档案馆和其他档案室提供的档案复制件，凡加盖档案保管单位印章的，具有

与档案原件同等效力。

第三十条 档案馆提供利用档案实行有偿服务，收费范围和标准按物价部门有关规定执行

组织及个人利用其移交、捐赠的档案，档案馆应无偿和优先提供，需要复制的，可收取复

制件工本费。

第三十一条 档案的公布是指通过下列形式首次向社会公开档案的内容：

（一）通过报纸、刊物、图书等合法出版物发表档案原文；

（二）通过广播、电视，电影等播放档案原文；

（三）陈列、展览档案或者其复制件；

（四）出版发行档案史料汇编及公开出售档案复制件；

（五）散发、张贴档案复制件；

（六）在公用计算机信息网络传播档案原文。

第三十二条 档案馆保存的国有档案由档案馆公布，重要的档案报请同级档案行政管理部

门批准后公布。各单位档案室保存的国有档案由本单位公布，重要的档案报请其中管机关批准

后公布。

集体和个人所有的档案，由档案所有者公布。

第三十三条向社会公布档案，应当遵守国家有关规定，不得损害国家利益和安全，不得侵

犯他人的合法权益。

第三十四条 任何利用档案的组织和个人，均不得擅自公布不属于自己所有的档案。

第五章　奖励与处罚

第三十五条有下列事迹之—的，由各级人民政府和档案行政管理部门以及有关单位给予表

彰和奖励：

（一）档案管理达到省级以上标准的；

（二）收集、整理档案成绩显著的；

（三）保护、抢救档案有功，使用权档案免受损失的；

（四）在档案科学研究和现代化管理中做出突出贡献，获市以上档案科研成果奖的；

（五）公民向国家捐赠重要或珍贵档案的；

（六）开发利用档案信息资源产生较大经济效益和社会效益，并经市以上档案行政管理部

门评审认定的；

（七）同违反档案法律、法规的行为作斗争表现突出的。

第三十六条 有下列行为之—的单位，由县（市）区以土人民政府档案行政管理部门发出

《档案执法监督检查通知书》责令改正：情节严重的，由主管部门对直接负责的主管人员或者

其他直接责任人员给予行政处分：

（一）未跟立档案工作制度或档案管理制度的；

（二）档案保管条件差，危及档案安全的；

（三）发现档案破损、变质，下落不明或泄密等情况未及时采驶有效措施的；

（四）档案管理混乱或者造成档案损失的；

（五〕擅自处理档案的；

（六）不问单位档案室移交应当立卷归档的文件材料或者不安规定向档案馆移交档案

的；

（七）拒不接受应由受让方管理的档案的；

（八）擅自设立、撤销档案棺的；

（九）拒绝接受档案行政管理部门的监督检查或者拒不按档辑行政管理部门的要求改正

的；
（十）科研成果、产主试制、基建工程或其他技术项自鉴定验复时，未按规定验收档案，

致使档案残缺不全的；

（十一）不按规定向社会开放和提供利用档案的；

（十二）借用档案不该规定及时归还、屡催不还或将属于国奖所有的档案据为己有的；

（十三）档案工作人员玩忽职守，造成档案损失的。

第三十七条有下列行为之一的，除给予行政处分外，由县（市）区以上人民政府档案行政

管理部门给予警告，可以对单位并处1000元至10000元罚款，对个人并处100元至1000元罚款，

造成损失的，责令赔偿损失，构成犯罪的，依追究刑事责任：

（一）损毁、丢失属于国家所有的档案的；

（二）擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；

（三）涂改、伪造档案的。

第三十八条 违反国家规定赠送、交换转让、出卖、倒卖档案及其复制件的，除给予行政

处分外，由县（市）区以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以对单位并处3000元至

30000元罚款，对个人并处200元至2000元罚款，有违法所得的，没收违法所得：可以依法征购

所出卖或者赠送的档案，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十九条 擅自携带、运输、邮言档案及其复制件出地的，由有关部门予以没收，可以

并处罚款，没收的档案或者复制件移交省档案行政管理部门处理，构成犯罪的，依法追究刑事

责任。

泄漏应当保密的档案的，，依照国家言关法律、法规的规定处理。

第四十条 档案行政执法人员玩忽职守、行私舞弊的，由各级人民政府档案行政管理部门

或有关主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十—条 档案行政管理部门查处档案违法案件的权限由同级档案行政管理部门查

处；

（一）机关、团体、企事业单位和其他组织的档案违法案件，由同级档案行政管理部门查

处；

（二）公民的档案违法案件，由行为发生地的档案行政管理部门查处；

（三）各类档案违法案件，上级档案行政管理部１可以责成下级档案行政管理部门查处或

直接查处。

各级监察、公安、工商、财政等有关部门应当协助档案行政管理部门做好档案违法案件的

查处工作。

第四十二条 对违反档案法律、法规应予以行政处分的，由档案行政管理部门下达《违反

档案法律、法规处理建议书》，按人事管理权限，由其主管部门或所在单位做出处理决定，并

将处理结果回执退回档案行政管理部门。

第四十三条 当事单位或个人对行政处罚不服，可以依法申请行政复议，或者提起行政诉

讼。逾期不申请复议不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的档案

行政管理部门申请人民法院强制执行。

第六章　附则


第四十四条 本办法应用中的具体问题由丹东市档案局负责解释。

第四十五条 本办法自发布之日起施行。