从“农民工退保”看社会保障制度的完善

张喜亮 吕茵


??中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出，要认真解决农民工社会保障问题。因此，我们要充分考虑农民工的自身特点和现实需要，实事求是地提出解决农民工社会保障的方案，相信在下一个五年，农民工的社会保障问题一定会有重大突破。
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?? 在我国，为农民工办理养老保险，被视为保障农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，时至今日，却出现了农民工养老保险参保率低而退保率升高的现象。
?? 据报道，在长三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人员前来退保，甚至出现退保人数比参保人数还多的现象。统计表明，浙江省目前累计约有3万多农民工退出社会养老保险。
?? 一份最新调研显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95％以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面。
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??解读农民工退保
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?? 农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养需求更加强烈。
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?? 首先我们应该看到，农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养的需求更加强烈。农民工并不是不需要养老保险，而是不敢入养老保险，原因有三：第一，收入过低使得他们不得不首先顾及眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用；第二，现行社会保险制度的不合理，不同地域之间养老金转移尚难顺畅实现；第三，对养老保险信任不足，他们对十几年或几十年后能够领取养老金心存疑虑。
?? 其次，我们应该看到，并不是所有的农民工都选择退保。对那些拥有比较稳定职业的农民工，他们的流动性相对比较小，所以，相信长期缴纳保险费会得到回馈的。那些收入相对较高的农民工，因其依法缴纳一定比例的保险费尚不至于影响其现实的生活，同样也没有选择退出保险。那些在城镇工作时间较长的农民工，对国家社会的制度有所了解，相对而言对政府在保险方面的诚信不甚怀疑，所以他们愿意缴纳保险费以备老有所养。相对较高的职业素质决定了这些人没有选择退出保险。
?? 再次，退保不意味着农民工不需要紧急救助等社会保障措施。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，对于一些高风险的行业，如矿山、建筑、化工等，事故率、职业病发生率都较高，因此，农民工对工伤保险、医疗保险特别是大病医疗以及一些临时的紧急救助的需求还是非常迫切的。
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??保障弥合城乡二元裂痕
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?? 把进城务工人员纳入社会保险制度体系，是顺利完成城乡社会保障制度接轨突破口。我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立完善农村社会保障制度，与城镇社会保障制度接轨，是一项长期的系统工程。
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?? 为什么要建立农民工社会保障制度？我们知道，对于生活在农村的广大农民来说，大都没有社会保障，因此，有观点认为，社会保障应当只针对城镇职工，因为他们除了劳动力是一无所有的人，而农民工除了有一份工作还有土地，土地就是他们的“保障”。
?? 综观世界各国，社会保障是现代国家对公民承担的一种责任，一种义务。我国宪法规定，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一规定充分体现了人本主义的国家理念，适应了我国政治、经济和社会全面发展的需要，也承诺了国家在社会保障中的责任。
?? “社会保障”，英文(SOCIALSECURITY)的字面意思就是“社会安全”。由此可见，社会保障与社会稳定密切相关。特别是对处于经济体制转轨和社会结构转型时期的中国而言，完善社会保障体系对于维护社会稳定意义重大。没有社会保障，就没有个人和家庭的安全，也就没有社会安全，在我国，着力解决好占全国人口六分之一以上的农民之社会保障问题，是构建和谐社会所必须支付的成本。
?? 把农民工纳入社会保险制度体系之中，是顺利完成城乡社会保障制度接轨的突破口。我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立和完善农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨，是一项长期的任务和系统的工程。农民工是一个介于农民和市民之间的边缘性群体，且数量不断增加。所以，有必要以为农民工建立社会保险为突破口，推进农村社会保障制度的普遍建立，为城乡社会保障制度的逐项接轨准备条件。建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其对社会做出的贡献及社会发展的成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。
?? 有人认为，农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并且还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，没有必要把他们纳入城镇社会保障体系。其实，“农民”并不是一种固定不变的身份标记，而只是一种职业。农民工已逐渐从这种职业中分化出来，成为非农职业的劳动者，他们和农村社会的“隔阂”也越来越深。因此，农民工中的绝大多数并不愿意回到农村中去，即使回去，对于长期在外打工的农民工而言，土地的生活保障功能也非常弱，甚至包括他自身在内的家庭人口都由于种种原因而失去了赖以为生的土地。因此，从农民工自身需要出发，必须给予他们必要的保障。否则，将会造成严重的社会问题。
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??农民工退保分析
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?? 我国目前的各项社会保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在制度的缺陷和不合理。这就是为何城镇职工要求退保的少而农民工要求退保的多，农民工一边为老所愁，一边拒绝缴纳保险的原因所在。
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?? 养老保险的初衷，就是实现老有所养。那么，一项对农民工有利的制度为何遭遇农民工的冷遇呢？是什么原因让这些本来最需要保险的农民工缺乏参保热情，甚至退掉了自己将来的生活保障呢？
?? 我们知道，如果一项制度没有完善的配套措施，不具备全面推开的外部环境，即使制度本身出于好意，也很难得到受众的认可。一项有关农民工养老保险的调查表明，83.2％的农民工不愿意购买目前推行的养老保险，80％的企业主不赞成为农民工购买养老保险，接受调查的农民工90％以上没有购买养老保险。这说明制度本身的不足。
?? 我国目前的各项社会保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在着制度的缺陷和不合理。这就是为什么城镇职工要求退保的少而农民工要求退保的多，农民工一边为老所愁，一边拒绝缴纳保险的原因之所在。
?? 社会保险关系难以转接。农民工表现出的极大的流动性，不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间。现阶段推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正享受老有所养待遇。而农民工能在城市定居下来的少之又少，因此，离开城市前只能把养老保险个人账户中的钱提取出来，他们非但没有享受到社会保险的实惠，却为城镇养老保险金的积累作了贡献。
?? 此外，我国农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失，使得农村社会保障制度与城市社会保障制度无法接轨，农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇，因此现行的社会保险制度对农民工基本上是没有什么实际作用的。
?? 15年期限时间太长。年限问题也是困扰农民工养老保险的一个主要问题。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金，这样规定对农民工而言是遥不可及的事情。农民工从事的多数是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动很难累计打工15年之久。
?? 有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4~6年，从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为2~3年。因此，对他们中的大多数来说，15年缴费年限成为难以逾越的门槛。
?? 社会保险缴费数额超出农民工承受能力。根据我国现行社会保障政策，企业按规定应为职工缴纳的社会保险费近乎为职工工资的40％左右，其中养老保险一项就占20％。职工个人缴纳的养老保险金额在变相提高，按照最新的规定，个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资的8％的比例。对于多数农民工来说，维持城市生活已捉襟见肘，在即使参保也很难享受老有所养待遇的情况下，实在不愿再花钱办理一份看不到任何希望的养老保险。
?? 农民工的构成复杂。作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大数以亿计，且还不断增长。他们的来源地域不同、层次不一，对社会保险的需求也存在较大差别。大致可分为三类:一是完全市民化的农民工，即在特定城镇达规定居住年限，并有固定住所，工作单位和收入相对稳定的农民工；二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工，即常年在不同城镇流动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回乡再做农民；三是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅或工农并重。对于第二三类农民工，现行的养老保险制度不适合他们的需求。养老保险的制度忽略了农民工这种构成的复杂性，导致其退保如潮就是必然的了。
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??农民工保险需务实推进
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?? 在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民工的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度。
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?? 综上所述，在目前的情况下，把农民工完全纳入城镇社会保险体系中还有一定难度，还不现实。
?? 如果盲目地把农民工完全纳入城镇社会职工保险体系，不仅不利于农民工社会保险制度的建立和完善，反而会阻碍这一进程的发展。现实的考虑是，必须在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民工的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度，不失为一种务实的选择。
广东省珠海市人民政府办公室


印发珠海市认建认养城市绿地管理暂行办法的通知


珠府办〔2006〕12号

各区人民政府，经济功能区，市府直属各单位：
《珠海市认建认养城市绿地管理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到问题，请直接向市城管局反映。


珠海市人民政府办公室
二○○六年三月十三日


珠海市认建认养城市绿地管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为更好地依靠社会力量，推进园林绿地建设，巩固发展园林绿化成果，增强公众园林绿化及环保意识，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 城市绿地认建认养是指机关、团体、企事业单位及个人以自愿为原则，通过一定程序，负责一定面积或数量的城市公共绿地的建设、养护或为促进城市绿化事业而进行的捐款、捐助等公益性行为。
第三条 本市城市管理部门是城市绿地认建认养工作的行政主管部门，珠海市园林管理处（以下简称市园林处）负责城市绿地认建认养工作的组织实施。
规划、建设、国土、林业、财政、公安、行政执法等部门应当按照各自职能，协同市园林绿化行政主管部门做好城市绿地认建认养工作。
第二章 内容与形式
第四条 认建认养城市绿地的范围为：本市城市规划区内的公园绿地、道路绿地、防护绿地、风景林地及其它公共绿地。具体范围由市园林处划出，列出名单，供认建认养人选择。
第五条 认建认养内容：
（一）绿地的建设或改造。
（二）绿地的养护、保洁。
（三）古树名木养护管理。
（四）种植纪念林、纪念树。
（五）绿化设施的维护。
（六）公共绿地配套设施或其它园林资产的捐赠。
第六条 认建认养形式：
（一）申请人可以选择第五条的一项或几项内容认建认养城市绿地。申请人可同时认建认养多块绿地、多棵树木，也可多人联合认建认养一块绿地或一棵树木。
（二）认建绿地（树木）的，认建人可在选择地点、树种后自行认建，绿地建成后交给市园林处组织养护管理，按照事权财权相统一的原则，由财政部门按相应标准计拨养护费用，不再向认建人另行收取费用；也可在选择地点、树种后，提供相应的资金，委托市园林处组织代建。
（三）认养绿地（树木）的，认养人在选择地点、树种后，应提供相应的资金，委托市园林处组织代养或委托专业绿化部门进行代养。
（四）对未有明确建养对象的认建认养捐款经费，由市园林处统一收取，实行收支两条线管理，专款专用，并由市园林处按认建认养范围和内容拟出使用计划，经主管部门和财政部门审核后组织实施。
第三章 实施程序
第七条 城市绿地认建认养实行协议管理。由认建认养人提出申请，经审核批准后，签订绿地认建认养协议，明确责任和权利，开展相关工作。
第八条 实施程序：
（一）认建认养人向市园林处提出书面申请。
（二）市园林处对申请方案进行研究审核，拟出可行性意见，经与申请方协商确认后报市城市管理部门审批。
（三）经市城市管理部门批准后，由市园林处与申请人签订实施协议书，落实绿地认建、认养具体事项。
（四）实施完毕，按照规定办法进行验收或确认。
第九条 多人认建认养同一块享有冠名权绿地的，实行公开竞投。在同等条件下，认建人享有认养优先权。
第十条 认建城市绿地的规划方案及施工图应由具备相应资质的单位承担，并经市园林处和有关部门认可后方可实施。规划方案不得擅自更改，确需变更的须报原认可单位同意。
认建城市绿地的施工建设应由具备相应资质的施工单位承担，并按基建程序办理相关手续。
第十一条 认养城市绿地的养护执行国家、省和本市绿化养护的有关技术标准和养护定额，市园林处按照《珠海市城市绿地养护规范和考评办法》、《珠海市公园养护规范和考评办法》进行检查和考评。
绿地认养期限一般1～3年，到期后可申请续期。在认养期内，由于市政设施等建设需要临时占用认养绿地的，可在工程完工并恢复绿地后继续认养，认养期顺延。如认养因公益性需要，被永久占用的，可协商变更认养的绿地，认养期累计计算。
第四章 权利与责任
第十二条 市城市管理部门根据认建认养绿地类别及规模，适时对认建认养人实行通报表彰，颁发证书。认建认养规模达到一定程度，认建认养人还享有立牌纪念或冠名的权利。
认建绿地的，立牌纪念期一般不超过5年，冠名期一般不超过10年，特殊情况下可酌情延长；对认养绿地的，立牌或冠名期为认养期。
认建认养绿地内竖立的标志牌、冠名牌由市园林处统一制作。按照事权财权相统一的原则，费用由财政部门支付。
第十三条 绿地认建认养活动要在市城市管理部门的统一组织协调下进行，并接受市园林处的业务检查、监督和管理。
认建认养资金使用情况接受审计监督。认建认养人有权对市园林处认建认养开展情况及资金使用情况进行监督。
第十四条 对认建认养绿地未能达到技术规范的，必须按照市园林处要求在规定时间内进行整改。对未能很好履行认建认养协议的，市园林处视情况有权对其发出书面警告；对警告三次而未能改正的，终止其认建认养协议。
认建认养人如因人力、财力或其它原因需解除认建认养协议的，应提前15日向市园林处提出解除协议申请。对无故不履行协议的，绿化主管部门可告知当事人终止协议，并另行安排认建认养人。
第十五条 认建认养绿地产权属于市政府。认建认养人不得以任何理由在其认养的绿地内擅自增加建筑物、构筑物，不得改变绿地性质和进行商业经营行为，不得在竖立的标志牌上标注有商业广告性质的内容。
第十六条 对认建认养绿地成绩显著、贡献突出的单位和个人，由市城市管理部门申报市政府给予表彰和奖励。
第五章 附 则
第十七条 本办法自发布之日起三十日后施行。